一起美國小企業(yè)規(guī)模認定糾紛案給我國的啟示

【域外法眼·政府采購與中小微企業(yè)】

一起美國小企業(yè)規(guī)模認定糾紛案給我國的啟示

案情概述

在一起訴訟中，原告Kingfisher Systems，Inc.（以下簡稱“Kingfisher”）對美國小型企業(yè)管理局（SBA）關(guān)于其企業(yè)規(guī)模的判定提出異議，因為該判定使Kingfisher與美國海軍（Navy）簽訂的網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)供應(yīng)合同終止了。Kingfisher提出，其納稅申報表中未計入總收入的那部分金額屬于資產(chǎn)凈收益，不用計入總收入中。但經(jīng)查，該公司實際上是誤將折舊沖銷算作資產(chǎn)凈收益，最終該企業(yè)因為其總收入計算錯誤而被美國小型企業(yè)管理局判定為“非小型”。案件一波三折，最終，法院駁回了Kingfisher的訴訟請求。

背景了解

（一）法規(guī)環(huán)境

美國1984年的《競爭合同法案》要求，美國聯(lián)邦機構(gòu)“提供全面和公開的競爭，以達成合約并授予政府合同”。同時，“允許所有負責(zé)任的供應(yīng)商提交密封的投標書”，但采購的前提是“全面公開競爭”，這是政府采購合同形成的基本原則。

但是，對于全面公開競爭這一原則，也存在一些例外情況，如，允許聯(lián)邦機構(gòu)“使用競爭性程序獲得商品和服務(wù)，但除了小型企業(yè)問題之外”。換言之，美國政府采購也會對小型企業(yè)給予一定的傾斜性政策。美國小型企業(yè)管理局具有發(fā)布小企業(yè)規(guī)模判定標準的法定責(zé)任，且不同行業(yè)間小規(guī)模企業(yè)的判定標準有所不同。

企業(yè)如果想要有資格獲得預(yù)留給小企業(yè)的采購合同，其不得超過招標書中指定的標準，規(guī)模標準以雇員數(shù)或年收入表示。

收入（Receipts）是指從任何來源收到或應(yīng)收的任何形式的所有收入，包括產(chǎn)品或服務(wù)的銷售、利息、股息、租金、特許權(quán)使用費、費用或傭金，并減去收益和津貼。通常，“收入”被視為“總收入”，加上銷售成本，這些術(shù)語通常出現(xiàn)在美國國家稅務(wù)局（IRS）要求企業(yè)填寫的納稅申報表中。但要注意的是，收入不包括資本收益或虧損凈額，也不包括企業(yè)交給稅收當(dāng)局的稅款，例如從客戶那里收取的銷售稅或其他稅款，但并非對公司或其雇員征收的稅款、利益相關(guān)方與其國內(nèi)或國外分支機構(gòu)之間的交易收益，以及旅行代理商、房地產(chǎn)代理商、廣告代理商、會議管理服務(wù)提供者、貨運代理或海關(guān)代理人收取的金額。

美國小型企業(yè)管理局根據(jù)企業(yè)最近三年在納稅申報表上報告的年收入平均值來確定企業(yè)規(guī)模大小。

投標人提交的小企業(yè)書面自我證明會作為其初始報價的一部分。經(jīng)過自我認證后，在政府合同的整個履約期限內(nèi)，該供應(yīng)商都會被視為小型企業(yè)。但是，其他供應(yīng)商可能會對此提出異議。此類異議由小型企業(yè)管理局地區(qū)辦公室（以下簡稱“地區(qū)辦公室”）處理決定，決定結(jié)果由小型企業(yè)管理局聽證和上訴辦公室（以下簡稱“聽證和上訴辦公室”）審查。 聽證和上訴辦公室的決定構(gòu)成小型企業(yè)管理局的最終決定。

小型企業(yè)管理局關(guān)于投標人是否為小型企業(yè)的判定，對合同官員具有約束力。企業(yè)如果被裁定為非小規(guī)模企業(yè)，便無資格獲得使用相同或較低規(guī)模標準的任何政府合同，更不能自行證明為“小型”。此外，如果企業(yè)在收到非小型企業(yè)的判定時已經(jīng)參與了尚待履約的政府采購，則該企業(yè)必須將認定結(jié)果告知給采購人。

（二）Kingfisher的情況

Kingfisher于2005年6月3日在弗吉尼亞州注冊。截至2018年3月，其主要營業(yè)地點在佛羅里達州福爾斯徹奇。Kingfisher主要經(jīng)營計算機系統(tǒng)設(shè)計服務(wù)、計算機設(shè)施管理服務(wù)、其他計算機相關(guān)服務(wù)和工程服務(wù)。

Kingfisher提交了其2015年、2016年和2017年三年的聯(lián)邦納稅申報表，并在其財務(wù)報表中解釋，在2016年，它與另一家企業(yè)簽訂了資產(chǎn)購買協(xié)議。隨后，Kingfisher在其2017年納稅申報表報告中稱，它出售了其在2016年獲得的一些資產(chǎn)，即軟件、數(shù)據(jù)、合同權(quán)利和SCIF數(shù)據(jù)中心。具體來說，納稅申報表反映了Kingfisher在2016年4月1日至2016年6月1日之間購買上述資產(chǎn)的總價，并于2017年4月1日以相同金額出售了這些資產(chǎn)。同時，Kingfisher對上述資產(chǎn)在購置和出售之日之間進行了折舊和攤銷。

此外，Kingfisher于2018年3月15日左右提交了2017年納稅申報表并指出，它已于2016年簽署了資產(chǎn)購買協(xié)議，但根據(jù)2017年3月對合同開票的評估，其已經(jīng)將購買價格進行了追溯調(diào)整。

（三）采購項目概況

2018年9月5日，美國海軍發(fā)布了征集建議書，以期購買網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)，該采購項目要求全部由小型企業(yè)提供。美國海軍提出，小企業(yè)規(guī)模的判定標準為，平均年收入在2750萬美元及以下。美國海軍多次修改了招標書，并將投標截止日期定為2018年10月23日。Kingfisher當(dāng)天提交了投標文件。在收到并評估建議后，美國海軍在2019年1月25日的預(yù)先通知中表明其選擇了Kingfisher作為服務(wù)供應(yīng)者。

（四）關(guān)于企業(yè)規(guī)模的質(zhì)疑

2019年1月31日，另一家參與投標的供應(yīng)商Agile-Bot U，LLC（以下簡稱“Agile-Bot”）向采購人官員提出了關(guān)于Kingfisher企業(yè)規(guī)模認定的反對意見，采購人于當(dāng)晚將該質(zhì)疑內(nèi)容轉(zhuǎn)交給了美國小型企業(yè)管理局（這是必要的程序）。

Agile-Bot認為：“Kingfisher的年度總收入超過了招標文件規(guī)定的規(guī)模標準，它沒有資格獲得合同及相應(yīng)的優(yōu)惠?！?/span>Agile-Bot進一步稱，Kingfisher是附屬公司且與多家公司合作，由于它們具有共同的所有權(quán)、管理權(quán)和控制權(quán)，因此Kingfisher的年度總收入應(yīng)為幾家公司的年度合并總收入，這一數(shù)字高于既定的小企業(yè)規(guī)模標準。

對此，Kingfisher在2019年2月9日做出回應(yīng)，稱其在近三年（2015年、2016年和2017年）的年平均收入完全符合招標文件規(guī)定的小企業(yè)規(guī)模標準，即2750萬美元。Kingfisher進一步表示，它沒有其他成員公司，同時，Kingfisher將其2015年、2016年和2017年的納稅申報表和財務(wù)報表附在其回復(fù)中。

2019年2月13日，地區(qū)辦公室核實了Kingfisher近三年的年度收入和其提供的納稅申報表，并否決了Agile-Bot的質(zhì)疑理由。但是，地區(qū)辦公室注意到Kingfisher對其收入的計算并不正確，其沒有按照相關(guān)規(guī)定的方式計算其收入。更正此錯誤后，Kingfisher近三年收入的平均值超過了小企業(yè)規(guī)模標準。地區(qū)辦公室于2019年2月15日將其最后的判定轉(zhuǎn)交給了Kingfisher和Agile-Bot。

Kingfisher于2019年2月28日將地區(qū)辦公室的判定上訴到了聽證和上訴辦公室。Kingfisher的訴求基于兩點：首先，Kingfisher2017年納稅申報表第4行“引進”部分中報告的數(shù)字為出售商業(yè)資產(chǎn)的凈收益，所以沒有計算在2017年的收入中，但地區(qū)辦公室認為這樣做是錯誤的。對此，Kingfisher解釋說：“地區(qū)辦公室的判斷錯誤，該金額實際上是Kingfisher2016年購買的商業(yè)物業(yè)價格下跌的部分，折舊沖銷僅是一項會計更正，在其2016年和2017年的納稅申報表中是允許折舊沖銷的，可以在收入計算中加以排除，因為它不反映任何實際的經(jīng)濟收益或出售物業(yè)所得的收益?！逼浯?，Kingfisher聲稱上述判定是有缺陷的，因為地區(qū)辦公室未能告知決定做出的具體原因。

聽證和上訴辦公室于2019年5月2日公開發(fā)布了處理決定，其指出：對于2015年和2016年的年度收入，Kingfisher在回復(fù)中寫的金額與其納稅申報表的收入金額完全一致。但Kingfisher2017年納稅申報表的總收入還應(yīng)包括那部分所謂的商業(yè)財產(chǎn)出售凈收益（或凈虧損）。

對于地區(qū)辦公室的判斷標準是否基于事實或法律，聽證和上訴辦公室認為，Kingfisher沒有向地區(qū)辦公室提供任何關(guān)于收入計算方式的意見。Kingfisher向地區(qū)辦公室提交了一個表格，該表旨在顯示Kingfisher在所審查的三個會計年度中每個年度的總收入，但未解釋這些數(shù)字是如何得出的。

綜上，聽證和上訴辦公室拒絕了Kingfisher的上訴，并維持了地區(qū)辦公室之前的處理決定。

（五）Kingfisher向法院提起訴訟

收到小型企業(yè)管理局的最終處理決定后，Kingfisher于2019年5月10日向聯(lián)邦索賠法院（以下簡稱“法院”）提起了訴訟。在同意保留待履行的合同之前，被告小型企業(yè)管理局于2019年5月20日提交了行政記錄，當(dāng)事各方出具了相關(guān)意見，法院于2019年8月20日聽取了辯論。

審查標準

此次訴訟中，法院根據(jù)《美國法典》第5號規(guī)定的標準審查了上述訴訟。如果存在“任意、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或其他違反法律規(guī)定的行為，則復(fù)核法院應(yīng)撤銷該公司的訴訟”。

在這種審查標準下，如果采購官員的決定缺乏合理依據(jù)，法院可以撤銷訴訟；如果采購程序違反規(guī)定，法院也可以撤銷其訴訟。法院復(fù)審了Kingfisher最初提出的質(zhì)疑，以確定相關(guān)當(dāng)事人是否合理回應(yīng)；訴訟時，該公司必須拿出相關(guān)人員明顯違反相關(guān)法規(guī)或規(guī)章的證據(jù)。

法院具有事由管轄權(quán)，于是受理了這一訴訟，同時，Kingfisher顯然有權(quán)提起訴訟。通常，司法審查的重點應(yīng)該是已經(jīng)存在的行政記錄，而非在審查法院中做出的一些新記錄。

案件分析

Kingfisher提出了兩個論點，以維持其小規(guī)模企業(yè)的判定。首先，Kingfisher聲稱它的收入沒有超過2750萬美元的門檻，因為2017年納稅申報表報告的那行有爭議的數(shù)字，實則是商業(yè)資產(chǎn)出售收益，其不應(yīng)計入其總收入中。其次，Kingfisher認為，小型企業(yè)管理局的判定程序有誤，因為地區(qū)辦公室未能考慮所有相關(guān)信息，誤解了Kingfisher的2017年納稅申報表，并且未能充分解釋為何它認為Kingfisher的計算不正確。

（一）小型企業(yè)管理局的處理方式是正確的

對于Kingfisher的訴訟，小型企業(yè)管理局解釋到，正如Kingfisher觀察到的那樣，根據(jù)法規(guī)規(guī)定，小型企業(yè)管理局必須通過納稅申報表來確定企業(yè)規(guī)模，并且僅應(yīng)使用諸如會計記錄、財務(wù)報表和簽章之類的附加信息。毫無疑問，2015年、2016年和2017年是應(yīng)當(dāng)考查的年份。因此，小型企業(yè)管理局在確定企業(yè)規(guī)模時，僅將重點放在Kingfisher2015年，2016年和2017年的納稅申報表上。

Kingfiser堅持認為，地區(qū)辦公室應(yīng)該認真確認Kingfiser收入計算的準確性，它可以使用所有相關(guān)的納稅申報表或其他文件，例如Kingfisher的財務(wù)報表。

如上所述，聽證和上訴辦公室觀察到，Kingfisher僅向地區(qū)辦公室提供了一個表，列出了其2015年、2016年和2017年相應(yīng)的收入。該表中的金額與Kingfisher納稅申報表上的數(shù)字一致。Kingfisher沒有向地區(qū)辦公室提供進一步論證，盡管Kingfisher還提交了財務(wù)報表，但地區(qū)辦公室無法正確使用。Kingfisher向小型企業(yè)管理局和法院提交的意見書均表明Kingfisher的理解是，小型企業(yè)管理局最終認為那項被誤解的收入應(yīng)包括在其總收入中以用于確定規(guī)模。換句話說，Kingfisher很清楚它要面對的是什么。

最后，值得注意的是，Kingfisher把那項商業(yè)資產(chǎn)出售收益減掉是無意義的。正如Kingfisher所主張的那樣，該項收益并未反映出從出售房地產(chǎn)中獲得的經(jīng)濟收益，Kingfisher仍然承認并將其作為折舊以沖銷之前的年度收入。從邏輯上講，如果前幾年正確地報告了折舊，則前幾年的收入將相應(yīng)地提高。因此，Kingfisher未能有力解釋為什么要將此項收益排除在外，但不對前幾年的收入進行任何向上的調(diào)整。

Kingfisher強調(diào)，上述觀點是不正確的。首先，Kingfisher避免將其2016年和2017年的折舊沖銷反映在2017年的納稅申報表中。其次，聽證和上訴辦公室關(guān)于向上調(diào)整的論述反映了對折舊扣除額的誤解， 折舊扣除額與總收入無關(guān)。因此，不管Kingfisher2017年報告的折舊額與2016年的折舊額是否相同，則該年的總收入將保持不變。

總之，地區(qū)辦公室的判定分析僅限于Kingfisher的納稅申報表，在沒有相關(guān)解釋下，難以使用Kingfisher的財務(wù)報表，聽證和上訴辦公室根據(jù)適當(dāng)?shù)臉藴蕦Φ貐^(qū)辦公室的決定進行了分析。

（二）小型企業(yè)管理局合理確定Kingfisher的適用規(guī)模標準

訴訟的癥結(jié)在于Kingfiser的論點，即小型企業(yè)管理局不正確地審查了Kingfisher的2017年納稅申報表，并在計算Kingfisher的總收入時加入了那部分商業(yè)資產(chǎn)出售收益。因此，法院必須考察地區(qū)辦公室對那部分收益計算的解釋。

首先，法院認為，Kingfisher不主張將出售商業(yè)資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益計入總收入以確定規(guī)模。因此，如果小型企業(yè)管理局合理解釋了該項收益為何計入總收入中，Kingfisher也不會提起訴訟。相反，Kingfisher并沒有區(qū)分“商業(yè)資產(chǎn)的出售或處置”與因購買價格降低而產(chǎn)生的“折舊沖銷”，另外購買價格降低或由此產(chǎn)生的折舊沖銷并不與其他收入沖突，（也就是說，Kingfisher認為的那筆資產(chǎn)收益實際上是它做的折舊沖銷）基于此類原因，小型企業(yè)管理局對Kingfisher2017年納稅申報表的解釋是合理的。

1.地區(qū)辦公室合理地解釋了那部分有爭議的收入。

Kingfisher2017年納稅申報表中的信息沒有任何跡象表明2017年4月1日的那筆交易來自商業(yè)資產(chǎn)出售。盡管出售價格等于每項資產(chǎn)的購置成本，但2017年4月1日出售的資產(chǎn)實際上已于2016年4月1日和2016年6月1日購買。據(jù)了解，資產(chǎn)在購置后不久便被出售。因此，小型企業(yè)管理局認為資產(chǎn)的市價在那段時間內(nèi)沒有發(fā)生變化。此外，Kingfisher在其2017年納稅申報表上附有一份聲明，其中包含交易的詳細信息，但Kingfisher沒有在聲明中（或納稅申報表上的其他地方）解釋該筆交易。

2.Kingfisher所謂的“折舊沖銷”是一種非正常操作。

當(dāng)資產(chǎn)收購價格降低時，“折舊沖銷”不是正常的稅收處理。因此，小型企業(yè)管理局沒有理由認為Kingfisher該筆出售商業(yè)資產(chǎn)的交易僅是會計上的更正。

美國國家稅務(wù)局提出，折舊必須出于某種原因，并不是毫無理由地正常做折舊或進行其他處理。

這里有一個示例。例如，2017年7月發(fā)生了一件事，要求納稅人減少其調(diào)整后的基數(shù)，而不是修改其2016年的納稅申報表或在2017年納稅納稅申報表上做“折舊沖銷”。假設(shè)納稅人保留了2016年的折舊，只是從2017年開始降低折舊扣除額，并在資產(chǎn)的剩余壽命中一直使用。換句話說，由于隨后的購買價格降低，第一年的過度折舊被未來幾年較低的折舊所抵銷。

Kingfisher的這種方法不一定錯誤，因為這種方法和正常的計算方法都有可能得出相同的應(yīng)納稅收入。但是，有些情況下，Kingfisher的這種計算方法則會產(chǎn)生錯誤。因此，小型企業(yè)管理局無法認為Kingfisher2017年納稅申報表的計算方法是合理的。

3.小型企業(yè)管理局在Kingfisher的收入中正確加入了其所謂的“折舊沖銷”。

小型企業(yè)管理局堅持認為，Kingfisher在其2017年的納稅申報表中報告了這一收益，但Kingfisher仍無法在此次訴訟中獲勝，因為這筆所謂的資產(chǎn)收益實際上是“折舊沖銷”收入，也就不能從總收入中排除。被告人小型企業(yè)管理局的判斷是正確的。

如上所述，收入是指從任何來源收到或應(yīng)收的任何形式的所有收入，包括產(chǎn)品或服務(wù)的銷售、利息、股息、租金、特許權(quán)使用費、費用或傭金，并減去收益和津貼。通常，“收入”被視為“總收入”，加上銷售成本，這些是國家稅務(wù)局要求企業(yè)填寫在納稅申報表中的。但要注意的是，收入不包括資本收益或虧損凈額。也不包括企業(yè)交給稅收當(dāng)局的稅款。

可以看出，Kingfisher的這種沖銷并不屬于收入計算的排除范圍，對于提交納稅申報表的實體，除非可以排除某些特定收入，否則小型企業(yè)管理局必須根據(jù)“總收入”和“銷售商品成本”的總和來確定企業(yè)規(guī)模。

（三）Kingfisher無權(quán)獲得禁令救濟

根據(jù)《美國法典》第28篇，聯(lián)邦索賠法院有權(quán)裁定禁令救濟，并受美國聯(lián)邦索賠法院規(guī)則第65條的指導(dǎo)。在確定是否授予永久性禁令時，法院必須考慮（1）原告是不是根據(jù)案情訴訟成功了；（2）如果法院不采取禁制令，原告將遭受無法彌補的損害；（3）禁令救濟是否經(jīng)過了充分的考慮、平衡；（4）給予禁制令是否符合公共利益。

盡管禁令救濟的裁決是基于上述四方面因素的綜合考量，但原告能否憑借案情取得成功系關(guān)鍵性因素。由于Kingfisher訴訟失敗，因此無權(quán)獲得禁令救濟。

結(jié)論

法院已考慮了各方當(dāng)事人的所有論點。小型企業(yè)管理局并未隨意或錯誤地認定Kingfisher不符合2750萬美元的規(guī)模標準。如在2015年、2016年和2017年中納稅申報報告的那樣，地區(qū)辦公室正確地根據(jù)Kingfisher的“總收入”來確定其規(guī)模。此外，聽證和上訴辦公室拒絕考慮Kingfisher未向地區(qū)辦公室提起訴訟的論據(jù)，并應(yīng)用合理的審查標準，最終認為地區(qū)辦公室的結(jié)論沒有錯誤。由于Kingfisher訴訟失敗，從而無權(quán)獲得禁令救濟。

（本文編譯/楊文君）

（本文根據(jù)美國聯(lián)邦索賠法院的一篇判決書編譯而成，原文由天津外國語大學(xué)焦洪寶提供）

小編有話說

此案對我國支持中小微企業(yè)發(fā)展的三點啟示

上述案件一波三折，論證敘述錯綜復(fù)雜，雖發(fā)生在美國，但對我國政府采購如何促進中小微企業(yè)發(fā)展具有一定的啟示作用。

啟示一：如上所述，美國有專門的小型企業(yè)管理局，其負責(zé)進行企業(yè)規(guī)模認定并處理有關(guān)質(zhì)疑。而判定依據(jù)是企業(yè)近三年納稅申報表上報告的年收入平均值，同時，企業(yè)需要提交書面的小企業(yè)自我聲明。

目前，在我國的政府采購項目中，中小企業(yè)也是需要提交《中小企業(yè)聲明函》的。而判定依據(jù)也主要是《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》，其中區(qū)分了十五個行業(yè)，但此判定標準并不具體。同時，我國也沒有負責(zé)這方面事宜的專門性機構(gòu)。這一點我國還有可改進的空間。

啟示二：相關(guān)專家曾表示，我國并沒有法律法規(guī)明確規(guī)定中小微企業(yè)規(guī)模認定的時效。但美國對此卻有確切的要求：企業(yè)經(jīng)過小企業(yè)自我聲明后，在政府合同的整個履約期限內(nèi)，其都會被視為小型企業(yè)。

同時，美國規(guī)定，小型企業(yè)管理局關(guān)于投標人是否為小型企業(yè)的判定，對合同官員具有約束力。企業(yè)如果被認定為非小規(guī)模企業(yè)，便無資格獲得使用相同或較低規(guī)模標準的任何政府合同，更不能自行證明為“小型”。此外，如果企業(yè)在收到非小型企業(yè)的判定時已經(jīng)參與了尚待履約的政府采購，則該企業(yè)必須將該認定結(jié)果告知給采購人。

啟示三：上述案件關(guān)于Kingfisher的總收入、資產(chǎn)收益、折舊攤銷進行了大量的論述和辯證。但認真閱讀后可以發(fā)現(xiàn)，之所以會導(dǎo)致后續(xù)一系列爭議，主要還是因為Kingfisher一開始沒有在納稅申報表上注明各項收入的來源，于是引起了小型企業(yè)管理局的注意，并將其沒有計算在總收入的那部分金額重新計入。但后來經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管Kingfisher一直聲稱那筆有爭議的收入為資產(chǎn)收益，但它實際上是“折舊攤銷”，因此也就沒有理由將這筆收入排除在總收入之外?？梢姡撈髽I(yè)沒有做好“細節(jié)處理”，因而引發(fā)了爭議。

實際上，在我國很多的政府采購質(zhì)疑投訴案中，都是由于供應(yīng)商自身不注意細節(jié)問題，最終招致質(zhì)疑投訴，甚至因此錯失了中標、中選的機會。在這里，小編提醒政府采購各方當(dāng)事人，一定要“重小節(jié)”，從而保證項目的順利進行。

（文字/楊文君）

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