判定弄虛作假難，清源正本是關鍵

【聚焦虛假材料的判定】

編者按：近日一起關于空調(diào)供應商涉嫌業(yè)績材料造假的事件引發(fā)廣泛關注，也再次將公眾的視野聚焦到“虛假材料”。但實踐表明，在政府采購領域，虛假材料的識別、認定并不容易，尤其是在區(qū)分客觀失誤和主觀造假方面。為幫助采購人和評審專家更好地辨別材料造假現(xiàn)象，試從根本上為這一問題的解決尋求出路，本報特刊發(fā)“聚焦虛假材料的判定”專題。

判定弄虛作假難，清源正本是關鍵

——一起關于空調(diào)供應商涉嫌業(yè)績材料造假案件的啟示

■ 本報記者 楊文君

“今年夏天格外熱，空調(diào)供應爭議濃”。近日，某空調(diào)供應商投標業(yè)績材料涉嫌造假事件持續(xù)發(fā)酵，某項目的中標公司被指控申報材料存在問題，33份業(yè)績證明材料中1份關于項目的描述有誤。對此，該公司嚴正聲明稱，被取消中標資格是因申報材料整理失誤，并非網(wǎng)傳及“競爭對手”所說的參數(shù)造假。空調(diào)供應商們競標背后的故事引發(fā)社會熱議和猜測，但無論誰是誰非，這起國企招標實踐再次把提供虛假材料的問題推到風口浪尖，值得政府采購業(yè)界參考和引以為戒。

一直以來，關于“提供虛假材料謀取中標”的行為，政府采購各方都非常重視。但記者了解到，對供應商“弄虛作假”的判定并非易事。那么，實踐中如何識別供應商提供的材料是虛假的？故意造假和客觀失誤該如何區(qū)分？解決這一違規(guī)失信問題的根本之道是什么？帶著這樣三個問題，記者向幾位業(yè)內(nèi)專家咨詢了相關意見。

識別：真假辨別有易有難

“對于如何辨別供應商提供的材料是真是假，實踐中有兩種情況。有一些造假行為是非常明顯的，很容易識別出來；還有一些情形是較難在評審環(huán)節(jié)辨認出來的，一般是在財政部門處理質(zhì)疑投訴中調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)的?！辈稍L中，專家們向記者介紹了虛假材料識別的實踐情況。

對于顯性、易發(fā)現(xiàn)的情況，某代理機構的工作人員舉例說明道：“比如，合同的條款內(nèi)容、簽字筆跡、簽訂日期等有明顯涂改痕跡；資質(zhì)資格證書的專業(yè)、等級等內(nèi)容有偽造編造痕跡等。”

中貿(mào)國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱也介紹道：“還有一種情況也是比較容易發(fā)現(xiàn)的，比如，采購人代表參與評審，某供應商提供的恰好是此家采購人單位的業(yè)績合同，如果造假，將被一舉識破?！?/span>

“但實際上，大多數(shù)造假情況很難在評審中發(fā)現(xiàn)。只有當其他供應商提出這方面的質(zhì)疑或投訴時，經(jīng)財政部調(diào)查核實才能被‘確診’?！背蓜P表示。

識別不易，但并非無跡可尋。記者通過采訪和查閱材料發(fā)現(xiàn)，以下幾類材料造假情況是“重災區(qū)”，采購人和專家在評審時應提起注意：

——業(yè)績材料造假。包括中標通知書、合同等，比如對金額、采購內(nèi)容以及時間的造假；也存在虛構業(yè)績材料情況。

——技術資料偽造。篡改產(chǎn)品說明書、廠家技術資料、數(shù)據(jù)等。

——刻意虛假填寫（報）有關內(nèi)容。如小微企業(yè)聲明函、財務數(shù)據(jù)。

——人員虛設。虛構人員、虛構或篡改證書、虛構材料（包括社會保險材料的造假）、虛構從業(yè)年限等。

——其他證書（證明）造假。財務審計報告、納稅證明、繳納社保證明、信用證明等。

當記者問及對虛假材料的判斷有何法定依據(jù)時，幾位專家告訴記者，政府采購相關法律法規(guī)沒有對供應商提供虛假材料的行為進行描述，只是在《中華人民共和國政府采購法》第七十七條中對供應商不良行為懲罰作出具體規(guī)定，其中包括“提供虛假材料謀取中標、成交的”。但《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四十二條則對投標人弄虛作假行為進行了列舉式的規(guī)定，即使用偽造、變造的許可證件；提供虛假的財務狀況或者業(yè)績；提供虛假的項目負責人或者主要技術人員簡歷、勞動關系證明；提供虛假的信用狀況；其他弄虛作假的行為。

無論難易，萬變不離其宗。貴州衛(wèi)虹招標有限公司總經(jīng)理李瑩表示，虛假材料（或弄虛作假行為）最佳客觀判斷依據(jù)仍是：提供的材料是否虛構了并不存在事實（內(nèi)容），或者更改了、隱瞞了已存在的事實（內(nèi)容）。另外，提供虛假材料造就的客觀事實，并不需要去研判其造就事實的原因。比如稱“工作人員喝高了、手抖了”“造假是因為廠家授意”等等，這些理由并不能對其提供虛假材料的事實有任何“手下留情”之幫助。

區(qū)分：主觀造假與客觀失誤

除了“真假難辨”的實踐堵點外，如何進一步區(qū)分供應商是主觀造假還是客觀失誤同樣知易行難。

對此，政府采購專家沈德能向記者介紹了幾種可以確定為“供應商故意提供虛假材料”的情況?！耙员敬巍照{(diào)廠商涉嫌業(yè)績材料造假’的案件為例，如果在真實業(yè)績材料上修改某些說法（描述有誤），這屬于造假；通過圖片合成等方式改變業(yè)績材料中的項目名稱，這是故意造假的體現(xiàn)；另外，供應商放在投標文件里的業(yè)績材料是真實的，但其將不存在的符合招標文件的業(yè)績材料故意解釋為符合要求，意在打‘馬虎眼’，如果評審專家不注意就看不出來，這也是在故意提供虛假材料?！鄙虻履苷f。

關于客觀失誤，李瑩認為，數(shù)據(jù)填寫失誤以及對采購要求的理解偏差屬于此種情形。

李瑩進一步解釋道：“對于數(shù)據(jù)填寫失誤，比如某辦公家具要求長寬高分別為1200×600×750mm，投標人響應為1200×600×750m；比如提供了5個業(yè)績證明材料，在有關說明中描述為‘50個’等等。類似情況最終是否認定為虛假材料屬于評審專家判斷和評價事項，是評審專家業(yè)務知識所及，并不能因為供應商提供數(shù)據(jù)不一致或存在誤差便判斷其為虛假?！?/span>

“對于理解偏差，其多數(shù)體現(xiàn)在投標文件‘技術偏離表’中。比如轎車采購中技術要求‘自動擋’，供應商在技術偏離表中填寫‘手自一體’且明確為‘正偏離’（比滿足更勝一籌）響應。同樣，是否為‘正偏離’或是否滿足，也是評審專家判斷和評價事項，不能因為供應商對該要求的理解有誤就判斷其響應虛假?！崩瞵撨€說。

此外，沈德能再次結(jié)合“空調(diào)廠商涉嫌業(yè)績材料造假”的案件，總結(jié)了兩種客觀失誤的情形：

一是業(yè)績材料完全真實，附加的說明描述有誤。“如果描述錯誤的業(yè)績材料真實存在，則可以認為是材料使用的失誤，描述有誤的業(yè)績材料不算作虛假材料，僅是前后矛盾。此種情況按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第五十一條之規(guī)定，對于投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內(nèi)容，評標委員會應當以書面形式要求投標人作出必要的澄清、說明或者補正?！鄙虻履苷f。

二是提交的業(yè)績材料真實存在，只是不屬于招標文件要求的業(yè)績材料。“這屬于投標人未嚴格按照采購文件提交材料，是錯誤材料、無效材料，該材料屬于評審不應予以得分的情形。無效材料的結(jié)果就是證明不了想證明的結(jié)果，即可能會發(fā)生無效投標或者評審不得分。換言之，虛假材料必然無效，無效材料不一定虛假?！鄙虻履鼙硎?。

治本：完善制度和優(yōu)化環(huán)境

針對政府采購領域提供虛假材料的現(xiàn)象，湖南省財政廳政府采購處調(diào)研員印鐵軍表示，如果采購人是購買產(chǎn)品，只要產(chǎn)品驗收合格，供應商主觀造假和客觀失誤都不是問題。如果采購人是購買服務，評審專家就應該把好業(yè)績評審關，盡到落實供應商業(yè)績的責任。合同驗收才是判斷供應商滿足需求的唯一標準。供應商投標文件無論是主觀造假還是客觀失誤，都不是問題的核心。

對于評審專家負主要責任的觀點，業(yè)界有聲音認為，應分情況討論：一種情況是，響應文件中存在虛假內(nèi)容，而評審專家沒有發(fā)現(xiàn)，導致評審結(jié)果不合格，此時評審專家負有主要責任；另一種情況是，評審專家無法審查出虛假內(nèi)容，是經(jīng)過事后調(diào)查或其他供應商質(zhì)疑、投訴后發(fā)現(xiàn)的，此時不能認為評審專家沒有依法履職，即評審結(jié)果有效而在定標時取消該造假供應商的中標資格，對其作相應處罰。

針對第二種情況，還有專家表示，提供虛假材料的供應商不一定是中標候選人，但其造假行為被認定后仍有可能影響到整體評分、排序格局，甚至演變?yōu)橐环N高級的“陪標”手段。這需要從制度構建上來解決根本問題，平衡實踐中的各種利弊。

評審專家有責，采購人亦不可推諉。成凱還向記者表示了無奈：“現(xiàn)在很多采購人缺乏編制采購文件的專業(yè)能力，采購代理機構也欠缺專業(yè)性，常常以某家供應商的技術參數(shù)為標準制定采購需求，而這些技術參數(shù)可能具有限制性，導致其他供應商為了滿足采購人的需求而不得不造假?！?/span>

“因此，提升政府采購各方的專業(yè)能力和營造風清氣正的政府采購環(huán)境非常重要。”成凱說。

延伸閱讀

“某空調(diào)供應商投標業(yè)績材料涉嫌造假”案件時間軸

■ 2月11日

國有企業(yè)Y對外發(fā)布“招標公告”，公告顯示該招標項目為該企業(yè)2020年至2021年高壓離心式冷水機組集中采購項目，該項目包括兩個標包。標包一、二中標人數(shù)量均為1至3個：若中標人數(shù)為3時，中標份額從前到后依次為50%、30%、20%：當中標人數(shù)為2時，中標份額從前到后依次為70%、30%。；當中標人數(shù)為1時中標全部份額。

■ 2月29日

Y完成電器公司L提交的申報信息核查并公示，3天公示期間未有異議。

■ 3月11日

Y發(fā)布“中標候選人公示”，兩個標包均為兩人中標，L位列其中，公示期5天。第一中標候選人是另一家電器公司D,中標份額均為70%；第二中標候選人為L，其在兩個標包中投標報價均高于D，中標份額均為30%。

■ 3月14日

Y收到投訴后指出，2月29日公示L的申報材料中存在問題，具體為標書中要求的33份業(yè)績證明材料其中1份關于項目的描述有誤。

■ 6月1日

Y發(fā)布公告，指出L本次采購項目中“提供虛假材料”，并作出取消其中標資格的處罰。

■ 6月22日

Y再度發(fā)布該項目的中標結(jié)果公示，此次公告顯示：該項目的兩個標包中標人均變?yōu)?/span>D。

■ 7月4日

L發(fā)出《嚴正聲明》。聲明稱，經(jīng)內(nèi)部核查，該事件系L區(qū)域經(jīng)銷商項目組投標人員在提交申報業(yè)績證明材料時，把公司中標的“***地塊工業(yè)項目（一期）”當作“***地塊工業(yè)IDC項目（一期）”整理申報，屬申報過程中的材料整理失誤，并非目前網(wǎng)絡所傳為了達到中標目的虛標技術參數(shù)、虛標能效參數(shù)的行為。

（文字/楊文君）

凡是虛假應標都要依法處罰嗎？

凡是虛假應標都要根據(jù)《政府采購法》第七十七條被處罰嗎？

業(yè)內(nèi)大部分專家的回答是：不一定，要分情況討論。

第一種情況：供應商所提供的虛假材料不是評審所需的材料，被查明虛假的材料不會對評標、磋商、談判、詢價產(chǎn)生任何實質(zhì)性影響的，該材料無論真實與虛假都不會對評審有任何影響，就不應認定該供應商有謀取中標、成交的動機。換言之，材料客觀上不可能影響項目的評審，評審人員主觀上也不受該材料影響，則不應根據(jù)《政府采購法》第七十七條的規(guī)定進行處罰。此種情形比較少見。

第二種情況：供應商提供的虛假材料影響了中標、成交結(jié)果的。即該虛假材料為采購文件要求必須提供的、評審所需的材料，虛假材料確實對評標、磋商、談判、詢價產(chǎn)生了影響，依據(jù)該虛假材料得出的評審結(jié)果不真實、不公正。此時，應當依法對提供虛假材料的供應商進行處罰。

對此，有專家表示，按照《政府采購法》第七十七條第一項的規(guī)定，政府采購活動中，除了客觀上“提供了虛假材料”，還需有主觀上存在“謀取中標、成交”的動機，才能構成《政府采購法》第七十七條中對供應商實施懲戒的要件。據(jù)此，實操中還需要對供應商是否存在主觀故意加以判斷。

（文字/楊文君）

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