“放管服”背景下健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制的思考（上）

“放管服”背景下健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制的思考（上）

■ 姜愛華 李镕辰

科學(xué)合理規(guī)范的監(jiān)督管理機(jī)制是政府采購制度運(yùn)行的重要保障。2018年6月，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議中提出，“加快推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，放活微觀主體，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府效能?！?“放管服”改革要求政府部門在簡政放權(quán)的同時加強(qiáng)監(jiān)管體制的完善，但目前政府采購領(lǐng)域的監(jiān)督管理機(jī)制仍然以事前監(jiān)督為主，事中和事后監(jiān)管較為薄弱，與“放管服”改革思路不盡一致，也無法為政府采購制度的優(yōu)化發(fā)展提供堅實保障。因此，政府采購監(jiān)督管理機(jī)制急需轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，適應(yīng)“放管服”改革下對政府采購實施全過程監(jiān)管的需要。

政府采購監(jiān)督管理機(jī)制相關(guān)法律規(guī)定

目前我國政府采購監(jiān)管機(jī)制的法律依據(jù)是以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）為主，以《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）為輔，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)和投標(biāo)管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購質(zhì)疑投訴辦法》《政府采購信息公告管理辦法》等為補(bǔ)充的法律體系。

《政府采購法》第十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)；各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”；且對政府采購監(jiān)督管理部門的職責(zé)作出相關(guān)規(guī)定。也就是說，《政府采購法》將監(jiān)管職責(zé)授予財政部門，并具體規(guī)定了其相應(yīng)的職責(zé)?！墩少彿▽嵤l例》第十三條規(guī)定，“采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度，具備開展采購業(yè)務(wù)所需的評審條件和設(shè)施”；第六十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參加政府采購活動的供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的監(jiān)督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺”；第六十五條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對政府采購活動實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時通報財政部門”。可見，實施條例拓展了政府采購監(jiān)管的范圍，一方面要求采購代理機(jī)構(gòu)建立內(nèi)控機(jī)制，另一方面也強(qiáng)化了審計等部門的外部監(jiān)督。

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第六條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理”；第八十二條規(guī)定，“財政部門應(yīng)當(dāng)依法履行政府采購監(jiān)督管理職責(zé)”。該辦法強(qiáng)調(diào)了采購人內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四條規(guī)定，“達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)”。這一辦法對招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上項目采用非招標(biāo)采購方式的事前審批作了明確規(guī)定。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第三十五條規(guī)定，“財政部門應(yīng)當(dāng)建立投訴處理檔案管理制度，并配合有關(guān)部門依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查”。該辦法強(qiáng)調(diào)了財政部門與其他部門在監(jiān)督上的協(xié)調(diào)配合。《政府采購信息公告管理辦法》第五條規(guī)定，“縣級以上各級財政部門負(fù)責(zé)對政府采購信息公告活動進(jìn)行監(jiān)督、檢查和管理”，而省級以上財政部門則應(yīng)指定并監(jiān)督檢查公告政府采購信息的媒體。這一辦法強(qiáng)調(diào)了財政部門對信息公告的監(jiān)督管理。

綜合來看，我國目前政府采購監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)涵蓋了從相關(guān)當(dāng)事人內(nèi)控機(jī)制、財政部門內(nèi)部監(jiān)管到審計等部門的外部監(jiān)督，囊括了事前、事中和事后監(jiān)管等不同階段，對政府采購預(yù)算確定、采購方式運(yùn)用、信息公告等分別作出了不同的監(jiān)管規(guī)定。

當(dāng)前我國政府采購監(jiān)督管理機(jī)制存在的問題

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，對政府采購監(jiān)督管理體制提出更高的要求。政府采購在減少政府干預(yù)、放權(quán)于市場、放權(quán)于采購人的同時，更加需要完善的法律體系，既要有“全過程”的監(jiān)管體系，又要凸顯監(jiān)管重點環(huán)節(jié)，避免尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是目前政府采購監(jiān)督管理機(jī)制并沒有跟上“放管服”改革的步伐，相關(guān)法律規(guī)定仍需改進(jìn)，監(jiān)督管理體制也仍以事前監(jiān)管為主，忽略了事中、事后監(jiān)管的重要功效，難以發(fā)揮政府采購監(jiān)督管理機(jī)制的真正作用，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，法律體系不夠完善。目前“放管服”改革已進(jìn)入關(guān)鍵時期，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)的力度，政府如何在減少干預(yù)的同時確保政府采購活動有序進(jìn)行，就需要完善的法律法規(guī)體系予以支撐，賦予各個參與主體明確的監(jiān)督職責(zé)。通過對法律法規(guī)的梳理可以看出，盡管現(xiàn)行的政府采購法律體系中對監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但卻不夠明確與細(xì)化，無法緊跟“放管服”改革的步伐。首先，目前的監(jiān)管法律體系沒有明確采購各方主體的監(jiān)督責(zé)任，僅依靠財政部門的監(jiān)督，容易造成監(jiān)督管理過程中的“缺位”，無法形成閉合監(jiān)督管理鏈條。其次，政府采購監(jiān)管法律體系沒有細(xì)化“全過程”監(jiān)督管理鏈條細(xì)節(jié)，對預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行再到簽訂、履行合同，直至質(zhì)疑投訴處理各個過程的監(jiān)管規(guī)定不夠明確，不能為監(jiān)督管理活動提供充分的法律依據(jù)。

第二，事前監(jiān)管需改進(jìn)。政府采購事前監(jiān)管主要是指對在政府采購活動開始前的采購預(yù)算、采購計劃、采購方式以及采購代理機(jī)構(gòu)的選擇等方面的審批管理。一方面我國目前政府采購預(yù)算監(jiān)管乏力，但另一方面政府采購事前審批事項過多，不能完全適應(yīng)“放管服”改革對“放”的要求。主要體現(xiàn)兩方面：一是預(yù)算編制不夠合理。預(yù)算編制不合理的實質(zhì)是采購需求確定不合理的問題。眾所周知，明確的采購需求是進(jìn)行政府采購活動的首要因素，而政府采購預(yù)算的編制則是明確采購需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府采購預(yù)算應(yīng)保證其完整性與嚴(yán)肅性，以實現(xiàn)“物有所值”的政府采購。但是，由于相關(guān)政府部門的預(yù)算意識不強(qiáng)，編制的政府采購預(yù)算缺乏充分的依據(jù)，從而導(dǎo)致政府采購活動的資金約束力減弱，不利于政府采購監(jiān)督管理機(jī)制的發(fā)揮。一方面，編制預(yù)算人員缺乏足夠的責(zé)任意識與專業(yè)素養(yǎng)，對預(yù)算的認(rèn)知不足；另一方面，相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)中對預(yù)算編制的監(jiān)督力度不足，從而導(dǎo)致采購人在編制政府采購預(yù)算時，對采購項目的相關(guān)信息缺乏足夠的實地考察了解，無法確定真實的采購成本，一味地追求價格最低而忽視采購項目的質(zhì)量，盲目確定預(yù)算金額，使得采購過程中頻繁發(fā)生調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。這既不能實現(xiàn)“物有所值”的政府采購管理目標(biāo)，大大降低政府采購預(yù)算的有效性與嚴(yán)肅性，也損害了政府采購監(jiān)督機(jī)制的完整性。沒有合理有效的政府采購預(yù)算，財政部門、紀(jì)檢、審計部門在進(jìn)行內(nèi)、外部監(jiān)督時也就沒有了充分的監(jiān)督依據(jù)，監(jiān)督過程也只能關(guān)注采購活動的合法性與合規(guī)性方面，觸及不到實質(zhì)性的內(nèi)容，監(jiān)督也便失去了其原有的意義。并且在中央以及各地的政府采購相關(guān)網(wǎng)站中，也沒有涉及到采購人編制預(yù)算方面的問題反映。二是，事前審批事項過多。采購事前審批事項過多，主要體現(xiàn)在：公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)和采購限額標(biāo)準(zhǔn)仍較低、集中采購目錄規(guī)定范圍過寬以及對采購方式的審批過多，不能適應(yīng)“放管服”改革的需要，也不能適應(yīng)全面預(yù)算績效管理中對采購人（預(yù)算主體）放權(quán)的需要。

“放管服”改革的目的是激發(fā)市場主體活力，減少政府部門的干預(yù)，提升政府部門治理能力和水平。當(dāng)前政府采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，這就意味著，公開招標(biāo)方式使用的頻次會比較多，而公開招標(biāo)周期長、相對效率低，特別是，公開招標(biāo)容易走向“價格過低”的誤區(qū)，不利于滿足采購人的個性化需求，不利于改進(jìn)政府采購效能。并且，與我國工程采購的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相比，貨物和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。 同時，我國政府采購集中采購模式采取的是集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)制，即，列入集中采購目錄以內(nèi)和采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購對象，均應(yīng)委托給集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，這樣一來，如果集中采購目錄過寬、限額標(biāo)準(zhǔn)過低，集中采購機(jī)構(gòu)代理的份額就過高，而社會上的代理機(jī)構(gòu)能夠代理的范圍就相對有限，顯然，這與簡政放權(quán)、激發(fā)代理機(jī)構(gòu)活力是相矛盾的。特別是在2014年我國全面放開政府采購代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入后，如果不對集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的限制進(jìn)行調(diào)整，社會代理機(jī)構(gòu)實質(zhì)上能夠代理的范圍更是相對較小。此外，由于我國政府采購相關(guān)法律規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)而不采用公開招標(biāo)的，都要經(jīng)過財政部門審批，實際中經(jīng)常出現(xiàn)不適合用公開招標(biāo)的情形或者招標(biāo)后供應(yīng)商不足三家的情況，這些情況都要重新經(jīng)過財政部門審批才能更改為其他方式，大大折損了政府采購的效率。

第三，事中監(jiān)管需全面。政府采購過程的主體分為采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家與供應(yīng)商，且每一主體都是政府采購監(jiān)督管理鏈條上的重要組成部分，不僅要依法遵循相關(guān)法律規(guī)定，接受相關(guān)政府部門的監(jiān)督，而且也要承擔(dān)主體責(zé)任，進(jìn)行相互監(jiān)督。但目前各主體責(zé)任不夠明確，監(jiān)督意識也不夠強(qiáng)烈，在監(jiān)督不夠全面的情況下，各主體容易尋求自身利益最大化，進(jìn)而滋生腐敗現(xiàn)象，浪費(fèi)財政資源。首先，對采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督不夠全面。近年來采購代理機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)大幅度上升，財政部門對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管仍需加強(qiáng)，即要遵循“放”后要“管”的思路。其次，采購代理機(jī)構(gòu)作為很多采購的具體承辦者，負(fù)責(zé)采購活動特別是招標(biāo)投標(biāo)活動，其在制作招標(biāo)文件方面具有一定的“靈活”權(quán)利，因此，監(jiān)管力度不夠使得代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商之間容易發(fā)生暗箱操作，有的通過設(shè)定不公平條件對其他供應(yīng)商實行歧視待遇，不利于政府采購公開招投標(biāo)的公平性與公正性。再其次，對評審專家的監(jiān)督不夠全面。財政監(jiān)督管理部門對評審專家是否是獨(dú)立于其他主體、以及評審專家的評審意見是否公平、是否具有政策性等方面的監(jiān)督管理力度不夠。最后，對供應(yīng)商的監(jiān)督不夠全面。目前監(jiān)督部門的重點側(cè)重于供應(yīng)商的資質(zhì)方面，但是供應(yīng)商履約能力、提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等方面的監(jiān)管不足，無法確保實現(xiàn)采購的效率性和有效性。

第四，事后監(jiān)管需強(qiáng)化。政府采購事后監(jiān)管主要表現(xiàn)在政府采購合同履行過程中的監(jiān)管。目前這一環(huán)節(jié)存在的問題主要表現(xiàn)在對供應(yīng)商履約驗收監(jiān)管不力，以及信息公開仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，供應(yīng)商履約情況好壞決定了政府采購的最終效果。當(dāng)前供應(yīng)商履約中存在不少問題，如供應(yīng)商不誠信、低價中標(biāo)后“以次充好”，而采購人也拿供應(yīng)商沒辦法，這從政府采購質(zhì)疑投訴案中少有采購人提出質(zhì)疑投訴窺見一斑。同時，政府采購監(jiān)管需要透明化的信息公開及反饋機(jī)制。雖然目前政府采購活動實現(xiàn)了一定的電子化平臺監(jiān)管，且中國政府采購網(wǎng)就監(jiān)督檢查結(jié)果、質(zhì)疑和投訴處理結(jié)果以及政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單等信息進(jìn)行公示，各地方政府也會從市級和區(qū)級兩個層面進(jìn)行此類監(jiān)督信息的公示，以幫助審計部門、社會公眾等外部監(jiān)督主體了解具體情況，但政府采購監(jiān)管中的信息公開工作但仍存在一些不足。首先，各地信息公開度不統(tǒng)一。就質(zhì)疑和投訴處理公告方面，中國政府采購網(wǎng)的公告時間期限較短，一般只能查詢最近的60條信息公告，稍前日期的公告無法查詢；而各地方政府采購網(wǎng)的公告時限有長有短，且規(guī)模并不統(tǒng)一，比如東部某省2018年全年省市區(qū)就463條質(zhì)疑投訴處理結(jié)果進(jìn)行公告，而華北某省2018年共公示163條信息公告，數(shù)量規(guī)模差異較大。另外又如，西北某省區(qū)級質(zhì)疑投訴處理的公告時間期限明顯短于省級公告期限。其次，信息公開內(nèi)容不完善。目前的質(zhì)疑投訴處理公告模板包含相關(guān)當(dāng)事人、相關(guān)事項、調(diào)查結(jié)果以及處理結(jié)果等內(nèi)容，僅反映當(dāng)前存在的問題，但問題何時解決、如何解決以及解決效果如何，均不得而知。最后，當(dāng)前政府采購監(jiān)督檢查結(jié)果公開不夠及時、應(yīng)用不夠及時，不僅不利于政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的良好運(yùn)行，更不利于政府采購制度的優(yōu)化。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)，本文未完待續(xù)，下篇于2020年8月28日三版刊發(fā)，敬請關(guān)注）

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