淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（一）

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

編者按：如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作是政府采購(gòu)從業(yè)人員目前普遍關(guān)心的問(wèn)題。本報(bào)特開(kāi)設(shè)專題，以國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐操作為基礎(chǔ)，分別從政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的含義、我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)等六個(gè)方面進(jìn)行介紹與分析，敬請(qǐng)關(guān)注。

淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（一）

■ 本報(bào)記者 昝妍

自2003 年實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度不斷完善，政府采購(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)大，政府采購(gòu)在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，一些矛盾和問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。財(cái)政部2020年2月26日公開(kāi)“財(cái)政部2020年立法工作安排”將政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例修訂列入其中。作為《政府采購(gòu)法》修訂研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人于安認(rèn)為，我國(guó)的政府采購(gòu)應(yīng)逐步向績(jī)效導(dǎo)向的現(xiàn)代化新制度轉(zhuǎn)變。通過(guò)實(shí)行政府采購(gòu)績(jī)效管理可以把政府采購(gòu)“物有所值”的目標(biāo)提升到制度高度。那么我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作？

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的含義

在探究何謂政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的含義之前，應(yīng)該先明晰什么是績(jī)效；什么是政府采購(gòu)績(jī)效;什么是評(píng)價(jià)。

績(jī)效的內(nèi)涵。關(guān)于績(jī)效（英文，Performance），目前國(guó)內(nèi)外暫時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的表述。前國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政發(fā)展部主任普雷姆詹德在其《公共支出》一書中對(duì)績(jī)效進(jìn)行定義：績(jī)效既包含了效率、產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量機(jī)構(gòu)所作的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，又包含了節(jié)約、效益和效率。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱，OECD）在《績(jī)效管理和評(píng)估》的報(bào)告中對(duì)績(jī)效也進(jìn)行了定義：績(jī)效是實(shí)施一項(xiàng)活動(dòng)所獲得的相對(duì)于目標(biāo)的有效性，它既包括從事該項(xiàng)活動(dòng)的效率、經(jīng)濟(jì)性和效力，還包括活動(dòng)實(shí)施主體對(duì)預(yù)定活動(dòng)過(guò)程的遵從度以及該項(xiàng)活動(dòng)的公眾滿意度。美國(guó)德克薩斯大學(xué)泰勒分校商業(yè)和技術(shù)學(xué)院人力資源開(kāi)發(fā)教授理查德·斯旺森在《績(jī)效分析與改進(jìn)》一書中表述，績(jī)效就是一個(gè)系統(tǒng)所生產(chǎn)的被認(rèn)為有價(jià)值的以產(chǎn)品或服務(wù)形式表現(xiàn)的產(chǎn)出。產(chǎn)品和（或）服務(wù)被認(rèn)為是通過(guò)績(jī)效單位來(lái)實(shí)際完成的。衡量產(chǎn)品和（或）服務(wù)的績(jī)效單位的典型生產(chǎn)指標(biāo)包括：數(shù)量、時(shí)間和質(zhì)量。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)馬海濤認(rèn)為，績(jī)效的內(nèi)涵包括，投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，運(yùn)作是否合規(guī)和合理，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，產(chǎn)出與投入相比是否有效率；按照預(yù)期目標(biāo)所涉及的范圍，績(jī)效的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效；按照績(jī)效評(píng)價(jià)所針對(duì)的客體，績(jī)效的內(nèi)涵包括行政績(jī)效和業(yè)務(wù)績(jī)效。從上述定義看，學(xué)者們對(duì)績(jī)效的定義存在差異，但核心概念上還有一致性意見(jiàn)，即績(jī)效是實(shí)施一項(xiàng)活動(dòng)基于預(yù)期目標(biāo)的有效性（也可看作有價(jià)值的）。

政府采購(gòu)績(jī)效的內(nèi)涵。南京審計(jì)學(xué)院副校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士裴育將政府采購(gòu)績(jī)效定義為，政府采購(gòu)產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對(duì)比關(guān)系，政府采購(gòu)績(jī)效管理是對(duì)政府采購(gòu)效率進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，既要對(duì)政府采購(gòu)行為本身效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)政府采購(gòu)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，政府采購(gòu)績(jī)效管理是從整體上對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。馬海濤認(rèn)為，政府采購(gòu)績(jī)效內(nèi)涵有狹義和廣義之分。狹義的政府采購(gòu)績(jī)效是指一般意義上的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，即費(fèi)用與效用的比較，采購(gòu)成本與財(cái)政資金節(jié)約額之間的對(duì)比關(guān)系。廣義的政府采購(gòu)績(jī)效包括政府采購(gòu)的內(nèi)在績(jī)效和外在績(jī)效：內(nèi)在績(jī)效是指市場(chǎng)部門內(nèi)部的績(jī)效，產(chǎn)生這種績(jī)效的主要是私人產(chǎn)品，其主要部分即經(jīng)濟(jì)績(jī)效，這種績(jī)效由于以利潤(rùn)的形式表現(xiàn)出來(lái)，因此可以直接用貨幣來(lái)衡量；外在績(jī)效即市場(chǎng)部門之外的績(jī)效，產(chǎn)生這種績(jī)效的主要是公共產(chǎn)品，所產(chǎn)生的效益除了經(jīng)濟(jì)效益以外，還包括了政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，這種績(jī)效一部分能用貨幣直接衡量，但大部分卻難以甚至不能用貨幣直接來(lái)衡量，只能用定型的方法來(lái)加以評(píng)價(jià)。另外，他還表示，政府采購(gòu)的公共性決定了政府采購(gòu)績(jī)效應(yīng)界定在廣義范圍。

評(píng)價(jià)的定義。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授姜愛(ài)華指出，所謂評(píng)價(jià)，是指未達(dá)到一定的目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)、設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的方法，對(duì)事物發(fā)展結(jié)果所處的狀態(tài)或水平進(jìn)行分析判斷的盡量或表達(dá)的過(guò)程。換句話說(shuō)，評(píng)價(jià)就是通過(guò)對(duì)比較分析做出全面判斷的過(guò)程。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的含義。在明確了績(jī)效、政府采購(gòu)績(jī)效、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，不難得出政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的定義。姜愛(ài)華認(rèn)為，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，比照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效的原則，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及其效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量和評(píng)判。

我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展情況

總的來(lái)說(shuō)，近年來(lái)我國(guó)從中央到地方在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方面都做了探索，也取得一些成績(jī)。分別體現(xiàn)在制度建設(shè)和措施落實(shí)兩方面。

制度建設(shè)方面。第一，中央層面有關(guān)制度逐步完善。2011年，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），其中明確了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的定義、績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、績(jī)效評(píng)價(jià)遵循的原則、績(jī)效評(píng)價(jià)主要依據(jù)以及績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容等。政府采購(gòu)做為財(cái)政支出的重要組成部分，在政府采購(gòu)績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定出臺(tái)之前，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作以《暫行辦法》為制度基礎(chǔ)。2013年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的通知，明確了共性指標(biāo)框架包括項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算三個(gè)層面。其中政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)則屬于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。2014年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題》的通知，其中明確，按照全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度要求，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行綜合客觀評(píng)價(jià)。對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收或者績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的供應(yīng)商，在同類項(xiàng)目的采購(gòu)中同等條件下可以優(yōu)先考慮。2018年11月8日，財(cái)政部印發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的通知，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出具體要求。第二，地方層面相關(guān)政策緊密跟進(jìn)。2011年江蘇省鎮(zhèn)江市在全省范圍內(nèi)首先探索并制定了《政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作辦法（試行）》。辦法指出，通過(guò)組建由各有關(guān)部門成員組成的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)小組，并邀請(qǐng)相關(guān)方面專業(yè)人士和供應(yīng)商參與，從政府貨物類采購(gòu)開(kāi)始試點(diǎn)，并向工程類、服務(wù)類擴(kuò)展，力求完善政府采購(gòu)工作，提高工作績(jī)效，降低政府采購(gòu)資金成本，提高資金節(jié)約率。2013年，山東省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效管理的意見(jiàn)》。意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，要研究探討政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，采取定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，對(duì)政府采購(gòu)各當(dāng)事人執(zhí)行采購(gòu)的結(jié)果、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到業(yè)務(wù)管理中，進(jìn)一步推進(jìn)政府采購(gòu)工作，為全省財(cái)政績(jī)效管理工作做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但文件中沒(méi)有明確如何具體進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效管理。2014年，河北省財(cái)政廳出臺(tái)了《河北省省級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》。辦法詳細(xì)規(guī)定了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政部門的職責(zé)以及評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行。2015年，四川省財(cái)政廳印發(fā)了《四川省政府采購(gòu)執(zhí)行情況績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。按照公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源，不同方式的采購(gòu)項(xiàng)目分別制定了績(jī)效評(píng)價(jià)表。以公開(kāi)招標(biāo)為例，績(jī)效評(píng)價(jià)因素包括：采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇、招標(biāo)文件、招標(biāo)時(shí)限、信息發(fā)布、資格預(yù)審、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、開(kāi)評(píng)標(biāo)、中標(biāo)、政府采購(gòu)合同、檔案、采購(gòu)價(jià)格、政府采購(gòu)執(zhí)行情況滿意度、政府采購(gòu)成功率等23項(xiàng)內(nèi)容。評(píng)價(jià)既包括非量化方式合格與否進(jìn)行評(píng)價(jià)，也包括扣分制量化，采用扣分制評(píng)分方法。2017年，遼寧省財(cái)政廳印發(fā)《遼寧省省本級(jí)政府采購(gòu)工作績(jī)效考核辦法（試行）的通知》。通知對(duì)政府采購(gòu)績(jī)考核的內(nèi)容、方法；結(jié)果運(yùn)用等做了詳細(xì)的規(guī)定。

措施落實(shí)方面。我國(guó)現(xiàn)階段現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)如何構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系還沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)定。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，地方層面展開(kāi)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要是河北、四川、遼寧三省。

記者通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)上述三個(gè)省份政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展比較早，各省根據(jù)實(shí)際情況也有各自的工作方案。三省份的方案既有相同點(diǎn)也有不同點(diǎn)。相同點(diǎn)是方案內(nèi)容都比較具體，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、方法、方式、結(jié)果運(yùn)用都做了詳細(xì)規(guī)定。不同點(diǎn)大致分為六點(diǎn)：第一，關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則不完全相同。河北省是依法實(shí)施、客觀公正、結(jié)果導(dǎo)向、物有所值四項(xiàng)；四川省是客觀公正、科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明三項(xiàng)；遼寧省是依法實(shí)施、客觀公正、信息公開(kāi)三項(xiàng)。第二，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的方式不同。河北省政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方式選擇的是省直部門自我評(píng)價(jià)、省財(cái)政廳重點(diǎn)再評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合；四川省由各級(jí)財(cái)政部門通過(guò)政府購(gòu)買的方式委托第三方機(jī)構(gòu)分別對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購(gòu)評(píng)審專家進(jìn)行評(píng)價(jià)；遼寧省是由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)對(duì)省直單位政府采購(gòu)工作進(jìn)行績(jī)效考核，包括制定績(jī)效考核管理辦法、設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo)體系、建設(shè)績(jī)效考核管理信息系統(tǒng)、依據(jù)績(jī)效考核情況，確定績(jī)效考核結(jié)果的使用。第三，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的主客體不同。由于三省份政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的方式不同直接導(dǎo)致評(píng)價(jià)的主客體也有差異。河北省政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中省財(cái)政部門是主體、省直部門是客體（省直部門是先自評(píng)）；四川省政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中各級(jí)財(cái)政部門是主體，客體包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購(gòu)評(píng)審專家四類；遼寧省政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中省財(cái)政部門是評(píng)價(jià)主體，客體是省直單位（與河北省不同，遼寧省直單位不需自評(píng)）。第四，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方法不同。河北省采用成本-效益法、社會(huì)功能分析法、因素分析法和最低費(fèi)用選擇法相結(jié)合的方法；四川省采用采用定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)、全面評(píng)價(jià)和抽查評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法；遼寧省是通過(guò)績(jī)效考核管理信息系統(tǒng)對(duì)經(jīng)過(guò)量化的考核指標(biāo)自動(dòng)打分。第五，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不同。河北省將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋情況作為改進(jìn)政府采購(gòu)管理和編制下一年度政府采購(gòu)預(yù)算的重要依據(jù)；四川省各級(jí)政府采購(gòu)執(zhí)行情況績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政部門開(kāi)展政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作的重要依據(jù)，也可作為采購(gòu)人選擇政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門單位編制批復(fù)政府采購(gòu)預(yù)算的參考依據(jù)；遼寧省對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好壞分別進(jìn)行表?yè)P(yáng)或批評(píng)，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果比較差的單位責(zé)令整改。第六，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)有差異。四川規(guī)定政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果在四川省政府采購(gòu)網(wǎng)向社會(huì)公示（具體時(shí)間沒(méi)有明確）；遼寧省規(guī)定每年定期在遼寧政府采購(gòu)網(wǎng)上公布；河北省沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。

（本文未完待續(xù)，下篇于9月1日三版刊登））

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。