新基建采購項(xiàng)目呼喚新的評(píng)審方法

【探討與爭鳴】

新基建采購項(xiàng)目呼喚新的評(píng)審方法

■ 沈德能

以5G、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡稱“新基建”）在各地2020重大項(xiàng)目投資計(jì)劃清單中備受矚目。

不同于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，新基建項(xiàng)目依賴于創(chuàng)新技術(shù)的驅(qū)動(dòng)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然伴隨著持續(xù)的新產(chǎn)品和新技術(shù)，并要計(jì)算好未來的擴(kuò)容升級(jí)空間。因此，此類項(xiàng)目單靠采購人一方無法提出具體明確的采購需求，需要在充分競爭的前提下，從供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案或者解決方案中選擇最優(yōu)方案。另外，由于技術(shù)復(fù)雜，此類項(xiàng)目在實(shí)施過程中，還可能會(huì)調(diào)整設(shè)計(jì)方案或者解決方案。針對(duì)此類項(xiàng)目的評(píng)審問題，筆者提出了一種全新的評(píng)審方法——“方案評(píng)估比較評(píng)審法”，與業(yè)內(nèi)人士一并探討。

現(xiàn)有評(píng)審方法難以適應(yīng)新基建采購項(xiàng)目的需要

政府采購法實(shí)施條例第三十四條規(guī)定，政府采購招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。

根據(jù)上述規(guī)定，采用綜合評(píng)分法評(píng)審的，評(píng)審因素必須有量化指標(biāo)，評(píng)分分值必須與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，也就是評(píng)分分值也必須量化。在“兩個(gè)量化”的要求下，最近幾年，政府采購監(jiān)督管理部門屢屢因采購人和采購代理機(jī)構(gòu)編制的采購文件違規(guī)，責(zé)令采購人廢標(biāo)或終止采購，重新開展政府采購活動(dòng)。對(duì)此，業(yè)界觀點(diǎn)不一。有人認(rèn)為，不能簡單絕對(duì)地要求必須采用量化指標(biāo)和量化分值評(píng)審，客觀上，某些項(xiàng)目就不可能有量化指標(biāo)。也有人認(rèn)為，對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)進(jìn)行橫向比較評(píng)審在某些情況下是合情合理的。而根據(jù)財(cái)政部第三批指導(dǎo)性案例27號(hào)，橫向評(píng)審系違規(guī)的評(píng)審方法，不得采用。

最低評(píng)標(biāo)價(jià)法主要適用于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，采購需求難以明確的新基建采購項(xiàng)目中，一般不會(huì)采用此方法。

根據(jù)多年的一線工作實(shí)踐和觀察思考，筆者認(rèn)為，在政府采購競爭性談判和競爭性磋商項(xiàng)目中，對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目，采購人的確需要評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商提供的設(shè)計(jì)方案或者解決方案進(jìn)行非量化的評(píng)估比較和橫向比較評(píng)審，以選擇最優(yōu)方案。而這是現(xiàn)有評(píng)審方法難以做到的。

財(cái)政部副部長許宏才在《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》一文中指出，要“健全適應(yīng)不同需求特點(diǎn)的交易制度體系。對(duì)于需求清晰的通用貨物或者服務(wù)，原則上采用公開招標(biāo)方式。對(duì)于無法明確需求，需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目，主要采用競爭性談判等非招標(biāo)方式，開展多階段談判”。應(yīng)當(dāng)說，相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了無法明確需求、需要供應(yīng)商提供解決方案或者設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目的特殊性，并提出采購方式以非招標(biāo)方式為主，采購程序注重多階段談判磋商。在筆者看來，為適應(yīng)此類項(xiàng)目的特殊需要，評(píng)審方法也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。筆者提出了一種全新的評(píng)審方法——“方案評(píng)估比較評(píng)審法”，基于政府采購現(xiàn)有評(píng)審方法和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，以該評(píng)審方法在新基建采購項(xiàng)目中的適用為例，作初步探討。

“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 的定義及特點(diǎn)

“方案評(píng)估比較評(píng)審法”，是指采購人對(duì)政府采購項(xiàng)目無法提出具體明確的采購需求，需要供應(yīng)商根據(jù)采購人的初步需求和采購目標(biāo)提出設(shè)計(jì)方案或者解決方案；評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商提出的方案按照采購文件預(yù)先設(shè)定的評(píng)審方法進(jìn)行評(píng)估比較，根據(jù)評(píng)估比較結(jié)果對(duì)方案優(yōu)劣提出評(píng)審意見或者進(jìn)行排序，推薦成交候選人或者結(jié)合商務(wù)條件、報(bào)價(jià)等因素推薦成交候選人的評(píng)審方法。

該評(píng)審方法有五大特點(diǎn)。第一，僅適用于采購人因客觀原因不能明確采購需求的非招標(biāo)采購項(xiàng)目。第二，主要依靠評(píng)審專家（談判、磋商小組）運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能進(jìn)行評(píng)審，主要是對(duì)供應(yīng)商提供的方案進(jìn)行評(píng)估比較，出具專業(yè)評(píng)估比較評(píng)審意見。第三，可采用非量化指標(biāo)的方式評(píng)審。第四，評(píng)審專家（談判小組）可對(duì)投標(biāo)文件行橫向比較評(píng)審來選擇優(yōu)劣并進(jìn)行排序。第五，評(píng)審專家的產(chǎn)生不從現(xiàn)有的評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取。采購人事先對(duì)相關(guān)專業(yè)的評(píng)審專家有了解后進(jìn)行推薦或者政府采購評(píng)審專家?guī)熘袑ｉT設(shè)置一個(gè)與新基建、新（數(shù)字智能）政府、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)相關(guān)的子專家?guī)?，供采購人隨機(jī)抽取。由于該類特殊項(xiàng)目采用“非量化指標(biāo)評(píng)審”和“投標(biāo)文件橫向比較評(píng)審”，因此評(píng)審專家專業(yè)的主觀評(píng)審決定成交候選人的推薦，對(duì)于評(píng)審專家專業(yè)能力之外的人品、道德、職業(yè)素質(zhì)要求也相對(duì)較高。

“方案評(píng)估比較評(píng)審法”區(qū)別于常見的評(píng)審方法

第一，“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 區(qū)別于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法有兩個(gè)關(guān)鍵因素：滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求和投標(biāo)價(jià)格最低?！胺桨冈u(píng)估比較評(píng)審法”加入了一個(gè)新因素——方案評(píng)估比較結(jié)果的優(yōu)劣，即重點(diǎn)評(píng)估比較供應(yīng)商提出的方案優(yōu)劣并進(jìn)行排序。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法不需要橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件，而方案評(píng)估比較評(píng)審法卻必須橫向比較供應(yīng)商提出的方案，通過比較得出優(yōu)劣并排序。

第二，“方案評(píng)估比較評(píng)審法”區(qū)別于綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法也有兩個(gè)關(guān)鍵因素：滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求和量化指標(biāo)評(píng)審得分最高。其禁止橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件，而且評(píng)審因素必須有量化指標(biāo)，評(píng)分分值必須與量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。方案評(píng)估比較評(píng)審法則是在無法提出量化指標(biāo)的前提下，通過橫向比較供應(yīng)商提出的方案，從比較中選出優(yōu)劣并排序。

“方案評(píng)估比較評(píng)審法”應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立的評(píng)審方法

通過上述比較可以看出，方案評(píng)估比較評(píng)審法與最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法有著本質(zhì)的區(qū)別，不能完全包含在目前常見的評(píng)審方法中，應(yīng)當(dāng)成為一種獨(dú)立的評(píng)審方法。

事實(shí)上，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡稱74號(hào)令）第三十三條第二款、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《磋商辦法》）第二十一條第二款都提及了“不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判（磋商）由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案”的采購項(xiàng)目中如何推薦供應(yīng)商設(shè)計(jì)方案或者解決方案，不過，二者都沒有進(jìn)一步明確方案評(píng)估比較評(píng)審的規(guī)則，也沒有把此類特殊的評(píng)審獨(dú)立為一種評(píng)審方法。

根據(jù)74號(hào)令第三十三條第二款的規(guī)定，在談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的采購項(xiàng)目中，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)；再根據(jù)74號(hào)令第三十五條的規(guī)定，談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評(píng)審報(bào)告。那么，談判小組投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，必須是設(shè)計(jì)方案或者解決方案的質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求（即采購項(xiàng)目的最低基本要求），然后再以價(jià)格作為唯一評(píng)判因素來推薦成交候選人。但是，實(shí)踐中，此類項(xiàng)目采購人希望選擇最優(yōu)方案，而不是僅僅滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求（即采購項(xiàng)目的最低基本要求）的方案。采購人在實(shí)際工作中遇到的另一更為重要的問題是，由于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求，采購人也不能在采購文件中提出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求或者通過談判來確定實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求（如果可以，就不需要談判小組推薦供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，而是在明確相關(guān)需求的前提下，由供應(yīng)商對(duì)采購需求進(jìn)行響應(yīng)，再最后報(bào)價(jià)）。根據(jù)74號(hào)令第三十五條的規(guī)定來推薦成交候選人，無法真正解決此類項(xiàng)目的實(shí)際問題。

根據(jù)《磋商辦法》第二十一條第二款的規(guī)定，在磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的采購項(xiàng)目中，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)；再根據(jù)《磋商辦法》第二十三條的規(guī)定，經(jīng)磋商確定最終采購需求和提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商后，由磋商小組采用綜合評(píng)分法對(duì)提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。首先，這兩個(gè)條款的適用情形是“磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求”，需要推薦供應(yīng)商的方案來解決項(xiàng)目的實(shí)施問題，即事先不能明確采購需求；其次，在技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目中，基本不可能有評(píng)審因素的量化指標(biāo)，也就不可能有量化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，采用綜合評(píng)分法解決不了推薦供應(yīng)商方案的評(píng)審問題。故筆者認(rèn)為，有必要將“方案評(píng)估比較評(píng)審法”獨(dú)立為一種評(píng)審方式，解決此類項(xiàng)目中推薦供應(yīng)商方案的評(píng)審問題。

“方案評(píng)估比較評(píng)審法”推薦成交候選人的規(guī)則

通過“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 推薦成交候選人，可通過以下三種方式。一是僅以方案評(píng)審優(yōu)劣排序來推薦成交候選人，供應(yīng)商無需報(bào)價(jià)，無需提交商務(wù)文件。即不對(duì)價(jià)格和商務(wù)因素（供應(yīng)商團(tuán)隊(duì)人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽(yù)等）進(jìn)行評(píng)審。二是考慮商務(wù)因素，供應(yīng)商需提交設(shè)計(jì)方案或者解決方案，同時(shí)提交商務(wù)文件。對(duì)供應(yīng)商團(tuán)隊(duì)人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽(yù)等商務(wù)因素進(jìn)行評(píng)審和量化評(píng)分，然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評(píng)估比較評(píng)審優(yōu)劣排序第一的占比90%，第二的占比85%，第三的占比75%，商務(wù)因素評(píng)審占比10%。三是考慮價(jià)格和和商務(wù)因素。供應(yīng)商提交設(shè)計(jì)方案或者解決方案，提交商務(wù)文件，同時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)方案或者解決及其實(shí)施作出報(bào)價(jià)。對(duì)報(bào)價(jià)和商務(wù)因素進(jìn)行量化評(píng)分，然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評(píng)估比較評(píng)審優(yōu)劣排序第一的占比80%，第二的占比75%，第三的占比70%，價(jià)格占比5%，商務(wù)因素占比15%。

此評(píng)分法中推薦成交候選人的規(guī)則，是在對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估比較評(píng)審排序的基礎(chǔ)上，按照預(yù)先設(shè)定的占比分值進(jìn)行評(píng)分，方案評(píng)估比較評(píng)審沒有量化指標(biāo)，量化指標(biāo)僅對(duì)在商務(wù)因素評(píng)審部分。因此，即便出現(xiàn)價(jià)格評(píng)分和商務(wù)因素量化評(píng)分，也根本區(qū)別于現(xiàn)有的綜合評(píng)分法。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）

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