新基建采購項(xiàng)目呼喚新的評(píng)審方法
【探討與爭鳴】
新基建采購項(xiàng)目呼喚新的評(píng)審方法
■ 沈德能
以5G、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以下簡稱“新基建”)在各地2020重大項(xiàng)目投資計(jì)劃清單中備受矚目。
不同于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目,新基建項(xiàng)目依賴于創(chuàng)新技術(shù)的驅(qū)動(dòng),其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然伴隨著持續(xù)的新產(chǎn)品和新技術(shù),并要計(jì)算好未來的擴(kuò)容升級(jí)空間。因此,此類項(xiàng)目單靠采購人一方無法提出具體明確的采購需求,需要在充分競爭的前提下,從供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案或者解決方案中選擇最優(yōu)方案。另外,由于技術(shù)復(fù)雜,此類項(xiàng)目在實(shí)施過程中,還可能會(huì)調(diào)整設(shè)計(jì)方案或者解決方案。針對(duì)此類項(xiàng)目的評(píng)審問題,筆者提出了一種全新的評(píng)審方法——“方案評(píng)估比較評(píng)審法”,與業(yè)內(nèi)人士一并探討。
現(xiàn)有評(píng)審方法難以適應(yīng)新基建采購項(xiàng)目的需要
政府采購法實(shí)施條例第三十四條規(guī)定,政府采購招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法,是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。采用綜合評(píng)分法的,評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。
根據(jù)上述規(guī)定,采用綜合評(píng)分法評(píng)審的,評(píng)審因素必須有量化指標(biāo),評(píng)分分值必須與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng),也就是評(píng)分分值也必須量化。在“兩個(gè)量化”的要求下,最近幾年,政府采購監(jiān)督管理部門屢屢因采購人和采購代理機(jī)構(gòu)編制的采購文件違規(guī),責(zé)令采購人廢標(biāo)或終止采購,重新開展政府采購活動(dòng)。對(duì)此,業(yè)界觀點(diǎn)不一。有人認(rèn)為,不能簡單絕對(duì)地要求必須采用量化指標(biāo)和量化分值評(píng)審,客觀上,某些項(xiàng)目就不可能有量化指標(biāo)。也有人認(rèn)為,對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)進(jìn)行橫向比較評(píng)審在某些情況下是合情合理的。而根據(jù)財(cái)政部第三批指導(dǎo)性案例27號(hào),橫向評(píng)審系違規(guī)的評(píng)審方法,不得采用。
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法主要適用于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目,采購需求難以明確的新基建采購項(xiàng)目中,一般不會(huì)采用此方法。
根據(jù)多年的一線工作實(shí)踐和觀察思考,筆者認(rèn)為,在政府采購競爭性談判和競爭性磋商項(xiàng)目中,對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊,不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目,采購人的確需要評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商提供的設(shè)計(jì)方案或者解決方案進(jìn)行非量化的評(píng)估比較和橫向比較評(píng)審,以選擇最優(yōu)方案。而這是現(xiàn)有評(píng)審方法難以做到的。
財(cái)政部副部長許宏才在《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》一文中指出,要“健全適應(yīng)不同需求特點(diǎn)的交易制度體系。對(duì)于需求清晰的通用貨物或者服務(wù),原則上采用公開招標(biāo)方式。對(duì)于無法明確需求,需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目,主要采用競爭性談判等非招標(biāo)方式,開展多階段談判”。應(yīng)當(dāng)說,相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了無法明確需求、需要供應(yīng)商提供解決方案或者設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目的特殊性,并提出采購方式以非招標(biāo)方式為主,采購程序注重多階段談判磋商。在筆者看來,為適應(yīng)此類項(xiàng)目的特殊需要,評(píng)審方法也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。筆者提出了一種全新的評(píng)審方法——“方案評(píng)估比較評(píng)審法”,基于政府采購現(xiàn)有評(píng)審方法和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn),以該評(píng)審方法在新基建采購項(xiàng)目中的適用為例,作初步探討。
“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 的定義及特點(diǎn)
“方案評(píng)估比較評(píng)審法”,是指采購人對(duì)政府采購項(xiàng)目無法提出具體明確的采購需求,需要供應(yīng)商根據(jù)采購人的初步需求和采購目標(biāo)提出設(shè)計(jì)方案或者解決方案;評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商提出的方案按照采購文件預(yù)先設(shè)定的評(píng)審方法進(jìn)行評(píng)估比較,根據(jù)評(píng)估比較結(jié)果對(duì)方案優(yōu)劣提出評(píng)審意見或者進(jìn)行排序,推薦成交候選人或者結(jié)合商務(wù)條件、報(bào)價(jià)等因素推薦成交候選人的評(píng)審方法。
該評(píng)審方法有五大特點(diǎn)。第一,僅適用于采購人因客觀原因不能明確采購需求的非招標(biāo)采購項(xiàng)目。第二,主要依靠評(píng)審專家(談判、磋商小組)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能進(jìn)行評(píng)審,主要是對(duì)供應(yīng)商提供的方案進(jìn)行評(píng)估比較,出具專業(yè)評(píng)估比較評(píng)審意見。第三,可采用非量化指標(biāo)的方式評(píng)審。第四,評(píng)審專家(談判小組)可對(duì)投標(biāo)文件行橫向比較評(píng)審來選擇優(yōu)劣并進(jìn)行排序。第五,評(píng)審專家的產(chǎn)生不從現(xiàn)有的評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取。采購人事先對(duì)相關(guān)專業(yè)的評(píng)審專家有了解后進(jìn)行推薦或者政府采購評(píng)審專家?guī)熘袑iT設(shè)置一個(gè)與新基建、新(數(shù)字智能)政府、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)相關(guān)的子專家?guī)?,供采購人隨機(jī)抽取。由于該類特殊項(xiàng)目采用“非量化指標(biāo)評(píng)審”和“投標(biāo)文件橫向比較評(píng)審”,因此評(píng)審專家專業(yè)的主觀評(píng)審決定成交候選人的推薦,對(duì)于評(píng)審專家專業(yè)能力之外的人品、道德、職業(yè)素質(zhì)要求也相對(duì)較高。
“方案評(píng)估比較評(píng)審法”區(qū)別于常見的評(píng)審方法
第一,“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 區(qū)別于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法有兩個(gè)關(guān)鍵因素:滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求和投標(biāo)價(jià)格最低?!胺桨冈u(píng)估比較評(píng)審法”加入了一個(gè)新因素——方案評(píng)估比較結(jié)果的優(yōu)劣,即重點(diǎn)評(píng)估比較供應(yīng)商提出的方案優(yōu)劣并進(jìn)行排序。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法不需要橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件,而方案評(píng)估比較評(píng)審法卻必須橫向比較供應(yīng)商提出的方案,通過比較得出優(yōu)劣并排序。
第二,“方案評(píng)估比較評(píng)審法”區(qū)別于綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法也有兩個(gè)關(guān)鍵因素:滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求和量化指標(biāo)評(píng)審得分最高。其禁止橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件,而且評(píng)審因素必須有量化指標(biāo),評(píng)分分值必須與量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。方案評(píng)估比較評(píng)審法則是在無法提出量化指標(biāo)的前提下,通過橫向比較供應(yīng)商提出的方案,從比較中選出優(yōu)劣并排序。
“方案評(píng)估比較評(píng)審法”應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立的評(píng)審方法
通過上述比較可以看出,方案評(píng)估比較評(píng)審法與最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法有著本質(zhì)的區(qū)別,不能完全包含在目前常見的評(píng)審方法中,應(yīng)當(dāng)成為一種獨(dú)立的評(píng)審方法。
事實(shí)上,《政府采購非招標(biāo)采購方式管理暫行辦法》(財(cái)政部令第74號(hào),以下簡稱74號(hào)令)第三十三條第二款、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《磋商辦法》)第二十一條第二款都提及了“不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求,需經(jīng)談判(磋商)由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案”的采購項(xiàng)目中如何推薦供應(yīng)商設(shè)計(jì)方案或者解決方案,不過,二者都沒有進(jìn)一步明確方案評(píng)估比較評(píng)審的規(guī)則,也沒有把此類特殊的評(píng)審獨(dú)立為一種評(píng)審方法。
根據(jù)74號(hào)令第三十三條第二款的規(guī)定,在談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求,需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的采購項(xiàng)目中,談判結(jié)束后,談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案,并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià);再根據(jù)74號(hào)令第三十五條的規(guī)定,談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中,按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人,并編寫評(píng)審報(bào)告。那么,談判小組投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案,必須是設(shè)計(jì)方案或者解決方案的質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求(即采購項(xiàng)目的最低基本要求),然后再以價(jià)格作為唯一評(píng)判因素來推薦成交候選人。但是,實(shí)踐中,此類項(xiàng)目采購人希望選擇最優(yōu)方案,而不是僅僅滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求(即采購項(xiàng)目的最低基本要求)的方案。采購人在實(shí)際工作中遇到的另一更為重要的問題是,由于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊,不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求,采購人也不能在采購文件中提出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求或者通過談判來確定實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求(如果可以,就不需要談判小組推薦供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案,而是在明確相關(guān)需求的前提下,由供應(yīng)商對(duì)采購需求進(jìn)行響應(yīng),再最后報(bào)價(jià))。根據(jù)74號(hào)令第三十五條的規(guī)定來推薦成交候選人,無法真正解決此類項(xiàng)目的實(shí)際問題。
根據(jù)《磋商辦法》第二十一條第二款的規(guī)定,在磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求,需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的采購項(xiàng)目中,磋商結(jié)束后,磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案,并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià);再根據(jù)《磋商辦法》第二十三條的規(guī)定,經(jīng)磋商確定最終采購需求和提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商后,由磋商小組采用綜合評(píng)分法對(duì)提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。首先,這兩個(gè)條款的適用情形是“磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求”,需要推薦供應(yīng)商的方案來解決項(xiàng)目的實(shí)施問題,即事先不能明確采購需求;其次,在技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊,不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目中,基本不可能有評(píng)審因素的量化指標(biāo),也就不可能有量化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn),采用綜合評(píng)分法解決不了推薦供應(yīng)商方案的評(píng)審問題。故筆者認(rèn)為,有必要將“方案評(píng)估比較評(píng)審法”獨(dú)立為一種評(píng)審方式,解決此類項(xiàng)目中推薦供應(yīng)商方案的評(píng)審問題。
“方案評(píng)估比較評(píng)審法”推薦成交候選人的規(guī)則
通過“方案評(píng)估比較評(píng)審法” 推薦成交候選人,可通過以下三種方式。一是僅以方案評(píng)審優(yōu)劣排序來推薦成交候選人,供應(yīng)商無需報(bào)價(jià),無需提交商務(wù)文件。即不對(duì)價(jià)格和商務(wù)因素(供應(yīng)商團(tuán)隊(duì)人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽(yù)等)進(jìn)行評(píng)審。二是考慮商務(wù)因素,供應(yīng)商需提交設(shè)計(jì)方案或者解決方案,同時(shí)提交商務(wù)文件。對(duì)供應(yīng)商團(tuán)隊(duì)人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽(yù)等商務(wù)因素進(jìn)行評(píng)審和量化評(píng)分,然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評(píng)估比較評(píng)審優(yōu)劣排序第一的占比90%,第二的占比85%,第三的占比75%,商務(wù)因素評(píng)審占比10%。三是考慮價(jià)格和和商務(wù)因素。供應(yīng)商提交設(shè)計(jì)方案或者解決方案,提交商務(wù)文件,同時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)方案或者解決及其實(shí)施作出報(bào)價(jià)。對(duì)報(bào)價(jià)和商務(wù)因素進(jìn)行量化評(píng)分,然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評(píng)估比較評(píng)審優(yōu)劣排序第一的占比80%,第二的占比75%,第三的占比70%,價(jià)格占比5%,商務(wù)因素占比15%。
此評(píng)分法中推薦成交候選人的規(guī)則,是在對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估比較評(píng)審排序的基礎(chǔ)上,按照預(yù)先設(shè)定的占比分值進(jìn)行評(píng)分,方案評(píng)估比較評(píng)審沒有量化指標(biāo),量化指標(biāo)僅對(duì)在商務(wù)因素評(píng)審部分。因此,即便出現(xiàn)價(jià)格評(píng)分和商務(wù)因素量化評(píng)分,也根本區(qū)別于現(xiàn)有的綜合評(píng)分法。
(作者單位:廣西廣天一律師事務(wù)所)
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