發(fā)達(dá)國家政府采購支持創(chuàng)新的啟示

借他山之石悟攻玉之道

發(fā)達(dá)國家政府采購支持創(chuàng)新的啟示

■ 李研

2020年12月，財(cái)政部研究起草了《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》（以下簡稱《征求意見稿》）并向社會征求意見，《征求意見稿》在政府采購政策章節(jié)第二十八條提出，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，包括……支持創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展……”這是我國自政府采購促進(jìn)創(chuàng)新政策實(shí)踐陷入低潮后的重新探索。運(yùn)用政府采購政策“工具箱”支持創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)，是歐美等發(fā)達(dá)國家長期以來通過政府行為調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。這一通行做法近年來越來越受到我國社會的關(guān)注。2020年兩會期間，一些代表委員呼吁, 政府采購要加大力度支持科技創(chuàng)新產(chǎn)品；學(xué)術(shù)界認(rèn)為在我國加快加入GPA談判與政府采購法修訂背景下，我國應(yīng)盡快恢復(fù)政府采購對創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠政策。

對比發(fā)達(dá)國家在運(yùn)用政府采購支持創(chuàng)新方面已達(dá)到“得心應(yīng)手”的程度，我國在這方面仍處于“摸石頭過河”狀態(tài)。因此，本文以期通過介紹歐美等多國政府采購支持創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品方面的經(jīng)驗(yàn)做法，使我國相關(guān)政策得以借鑒的同時(shí)，在未來政策落地時(shí)可少走彎路。

政府采購支持創(chuàng)新的定義、方式、難點(diǎn)

盡管很多國家運(yùn)用政府采購政策支持科技創(chuàng)新，并取得了積極的成效，但對于什么是“政府采購支持創(chuàng)新”，全球范圍內(nèi)尚未給出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)答案。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OCED）曾在需求側(cè)創(chuàng)新研究報(bào)告中給出較為廣義的定義，“通過政府采購市場支持一種新的產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、解決方案，為社會創(chuàng)造附加價(jià)值和福祉”。以這一定義為基礎(chǔ)，OCED認(rèn)為，政府采購支持創(chuàng)新的基本原理是，政府作為一大消費(fèi)市場，通過其購買力在一定程度上可直接或間接地影響技術(shù)的創(chuàng)新。同時(shí)，因政府采購支持所產(chǎn)出的創(chuàng)新技術(shù)或產(chǎn)品可以潛在提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地實(shí)現(xiàn)公共部門的使命、更好地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展或提高能源使用效率等公共政策目標(biāo)。

放眼全球，政府采購支持創(chuàng)新的方式大致分為四種。第一種是“創(chuàng)新友好型”采購。通常來說，采購機(jī)構(gòu)組織購買的是無需研發(fā)的現(xiàn)有產(chǎn)品。此類政府采購對創(chuàng)新產(chǎn)品更多的是指導(dǎo)性而非必要性支持?！皠?chuàng)新友好型”采購的做法是，將與創(chuàng)新相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)寫入招標(biāo)文件作為技術(shù)規(guī)格要求。政府通過大量對含有創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)的購買，對這些技術(shù)的推廣起到積極影響。第二種是 “創(chuàng)新戰(zhàn)略性”采購。行政機(jī)構(gòu)出于某種需要，對一些特定的新技術(shù)、新產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行采購，而在采購前，這些技術(shù)或產(chǎn)品等尚不存在，此類采購屬于以創(chuàng)新為導(dǎo)向的戰(zhàn)略性政府采購。投標(biāo)企業(yè)要在一定時(shí)間內(nèi)對某技術(shù)或服務(wù)開發(fā)和研究，生產(chǎn)出符合行政機(jī)構(gòu)需求的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)后，行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行租賃或購買。第三種是 “R&D”（research and development）政府直接采購。所謂“R&D”是指一種在科學(xué)研究領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的系統(tǒng)的具有開拓性、創(chuàng)造性的活動(dòng)。直接采購“R&D”，就是在“R&D”商業(yè)化前進(jìn)行采購，不保證一定會采購研發(fā)后的產(chǎn)品或服務(wù)。這種采購方式多適用于政府為幫助中小企業(yè)在初期研發(fā)階段減少經(jīng)濟(jì)壓力。第四種是催化式政府采購。多用于國家戰(zhàn)略性政策，旨在國家參與并支持私人購買者的購買決策。這種形式下，政府在過程中充當(dāng)“催化劑”的角色，通過一系列宣傳促進(jìn)需求方和供給方進(jìn)行有組織的對話。所創(chuàng)新的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)最終被私有終端者使用。

盡管各國政府采購支持創(chuàng)新在定義、運(yùn)用方式等方面存在差異，但據(jù)OECD的研究發(fā)現(xiàn)，各國在該項(xiàng)政策落實(shí)的難點(diǎn)方面有以下五點(diǎn)共通性。

第一，世界上大部分國家和地區(qū)的財(cái)政資金都是按照不同級別政府列支。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，OECD的國家中，平均60%的政府采購支出來自國家級以下的政府采購支出。地方政府層面，政府采購系統(tǒng)分散化嚴(yán)重且對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購缺乏所必需的技能和采購經(jīng)驗(yàn)。據(jù)芬蘭相關(guān)研究表明，盡管該國經(jīng)濟(jì)部向地方政府提供了用于政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政資金，但大部分地方政府對此類財(cái)政支出并不“感冒”，這種情況在很大程度上限制了創(chuàng)新型采購的潛力。

第二，政府部門的采購機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)新的政府機(jī)構(gòu)或主管部門都是相互獨(dú)立運(yùn)營，這增加了推動(dòng)以創(chuàng)新為導(dǎo)向的政府采購政策工具的難度。

第三，創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的采購面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、特殊市場風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避使創(chuàng)新采購變得更具挑戰(zhàn)性。特別是涉及重大金額的研發(fā)項(xiàng)目，很少有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)愿意承擔(dān)。面向中小型企業(yè)的創(chuàng)新型公共采購更是如此，因?yàn)樵谫|(zhì)量和信用方面具有更多的不確定性。

第四，因?yàn)閯?chuàng)新采購需要對戰(zhàn)略進(jìn)行長期的規(guī)劃并對用戶進(jìn)行全面的分析，供應(yīng)商需要花費(fèi)足夠的時(shí)間成本去開發(fā)技術(shù)或找到解決方案以滿足那些具有挑戰(zhàn)性的采購需求。另外，由于早期研發(fā)的經(jīng)濟(jì)成本較高，也會阻礙創(chuàng)新采購的發(fā)展。

第五，對于市場上還不存在的產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新采購，在規(guī)劃和實(shí)施采購項(xiàng)目時(shí)，對采購人的要求頗高，需要其具有高度專業(yè)的精神和足夠的知識及經(jīng)驗(yàn)。另外，此類采購還需要采購主管部門的大力支持和對風(fēng)險(xiǎn)評估、管理的指導(dǎo)。

發(fā)達(dá)國家政府采購支持創(chuàng)新的做法

運(yùn)用政府采購支持創(chuàng)新在政策落地方面盡管有難度，但歐美等發(fā)達(dá)國家仍對此開展了積極的探索并取得成效。

美國政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品，主要圍繞支持本國產(chǎn)品、支持高新技術(shù)產(chǎn)品、支持小企業(yè)三方面展開。在支持本國產(chǎn)品方面，早在18世紀(jì)末，美國就出臺了《聯(lián)邦采購法》（Federal Acquisition Regulation），通過優(yōu)先采購和優(yōu)惠價(jià)格給予本國的供應(yīng)商優(yōu)惠待遇。1993年，美國國會通過了《購買美國產(chǎn)品法》（Buy American Act），要求政府采購優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。2004年，美國國會對該法進(jìn)行了修訂，并對政府采購支持本國產(chǎn)品有了更為明確的要求。如，政府采購對象必須是美國本土的產(chǎn)品，若采購國外廠商產(chǎn)品，價(jià)格必須低于本國同類產(chǎn)品的最低價(jià)格；產(chǎn)品必須是在美國本土生產(chǎn)，在美國本土的成本支出必須超過總成本的50%。2019年，特朗普政府再次修訂該法，并規(guī)定將鋼鋁產(chǎn)品的國產(chǎn)比例大幅提高到95%以上，其他所有產(chǎn)品的國產(chǎn)比例提高到55%以上。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，美國運(yùn)用政府采購政策支持本國產(chǎn)品為政府采購政策支持創(chuàng)新產(chǎn)品打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在支持高新技術(shù)方面，美國自20世紀(jì)四五十年代開始通過集中采購合同的方式，每年花費(fèi)上千億美元對航空業(yè)、計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體工業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。美國國防部的政府采購對該國創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展給予了強(qiáng)大的支持和關(guān)鍵性的作用。比如，晶體管作為真空管的第一個(gè)替代物，生產(chǎn)之初并不被市場接受。但美國國防部率先認(rèn)識到晶體管在某些武器系統(tǒng)中的潛在優(yōu)勢，大量展開采購，給予了晶體管技術(shù)存活與發(fā)展的條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了晶體管技術(shù)與真空管技術(shù)的有效競爭。最終于20世紀(jì)70年代中期，晶體管幾乎取代了真空管市場。另外，美國國防部還廣泛采用商業(yè)化前采購的方式，以實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)合同的形式購買潛在供應(yīng)商尚未投放市場的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)。支持小企業(yè)方面，美國小企業(yè)革新研究計(jì)劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化計(jì)劃（STTR）通過簽訂研發(fā)合同的形式來資助小型企業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)，保證研發(fā)計(jì)劃從初始階段到商業(yè)化的資金支持和市場需求，從而促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。

英國政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品主要通過強(qiáng)制特定行政機(jī)構(gòu)采購特定產(chǎn)品。如，英國政府要求政府部門、政府實(shí)驗(yàn)室、國營企業(yè)必須購買本國公司生產(chǎn)的計(jì)算機(jī)和通信器材。

德國同英國類似，要求政府部門對航空和鐵路產(chǎn)業(yè)的采購，強(qiáng)制購買本國產(chǎn)品。

法國政府采購支持創(chuàng)新，一方面，通過強(qiáng)制規(guī)定特定行政機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購本國產(chǎn)品。如，航空、鐵路、通信以及食品等部門優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。另一方面，法國要求行政機(jī)構(gòu)采購應(yīng)給予創(chuàng)新型中小企業(yè)優(yōu)惠待遇，3年內(nèi)為創(chuàng)新型中小企業(yè)留出15%的小型技術(shù)合同。

比利時(shí)政府選擇開展“佛蘭德創(chuàng)新型政府采購行動(dòng)計(jì)劃”，支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)。該計(jì)劃采用的是“R&D”商業(yè)化前采購，政府從私營部門和知識機(jī)構(gòu)購買不同領(lǐng)域的創(chuàng)新技術(shù)或創(chuàng)新知識，從而提高公共部門從私有部門采購創(chuàng)新解決方案的公信力。同時(shí)，該計(jì)劃還將研發(fā)后的技術(shù)和服務(wù)運(yùn)用于公共領(lǐng)域。該計(jì)劃融合了多方利益相關(guān)者參與其中，通過決策制定、市場咨詢和技術(shù)對話等多種形式實(shí)現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)之間的信息交換。

芬蘭建立了以支持創(chuàng)新為導(dǎo)向的采購基金。在國家技術(shù)創(chuàng)新局（Tekes）的推動(dòng)下，在2009啟動(dòng)了用于資助以創(chuàng)新為導(dǎo)向公共采購的政策工具。采購機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)（包括中央級和地方級）可申請此項(xiàng)政府采購基金。該基金既可以用于創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)或服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，也可用于研發(fā)階段。值得注意的是，所需采購的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)必須是市場上還未出現(xiàn)過的創(chuàng)新產(chǎn)品或提供的公共服務(wù)以全新的形式體現(xiàn)。

韓國政府推行了本國創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購制度，對于國際競爭較為激烈的汽車、電子等創(chuàng)新產(chǎn)品，即使價(jià)格高于國際市場水平，政府也要首購。另外，韓國政府采購支持創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)是中小企業(yè)。韓國政府早從1996年開始就開展政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品的計(jì)劃。該計(jì)劃提出，如果中小企業(yè)所生產(chǎn)的科技產(chǎn)品被認(rèn)證為“質(zhì)量可靠產(chǎn)品”“新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”，韓國中小企業(yè)管理委員會(SMBA)將會推薦所有行政機(jī)構(gòu)優(yōu)先購買這些產(chǎn)品。盡管有SMBA的積極推薦，但行政機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品的采購規(guī)模不大。隨后，SMBA對該計(jì)劃并未取得預(yù)期成效的原因展開調(diào)查并得出以下結(jié)果：第一，該計(jì)劃是基于推薦，沒有法律約束力；第二，行政機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)產(chǎn)品質(zhì)量缺乏信心；第三，產(chǎn)品的技術(shù)認(rèn)證只有在技術(shù)發(fā)展了兩三年后才會頒發(fā)，這使得中小企業(yè)很難在科技產(chǎn)品剛推出之時(shí)獲得收益；第四，出于審計(jì)方面的顧慮，采購人員傾向于公開招標(biāo)方式避免涉及合同的問題出現(xiàn)。因此，該計(jì)劃進(jìn)行了修正。如，建立性能認(rèn)證體系，對中小企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行性能認(rèn)證，以及建立保險(xiǎn)性能體系，避免中小企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品的不良性可能對行政機(jī)構(gòu)造成損失，增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品采購的信心、減少采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。此外，韓國也會運(yùn)用“R&D”商業(yè)化前采購方式，在中小企業(yè)獲得特定單位或組織（政府或私營部門）的采購訂單時(shí)，SMBA將向本國中小企業(yè)提供替代購買進(jìn)口產(chǎn)品、進(jìn)行新技術(shù)研發(fā)而產(chǎn)生的費(fèi)用。被選中的中小企業(yè)將獲得最多7.5億韓元的零利率研發(fā)基金，并且不需要任何抵押。同時(shí)，研發(fā)成功后的技術(shù)或產(chǎn)品由所需行政機(jī)構(gòu)直接購買。

國外創(chuàng)舉措對我國政府采購支持創(chuàng)新的啟示

通過對政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)難點(diǎn)的了解以及一些發(fā)達(dá)國家運(yùn)用政府采購支持創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)做法，為充分發(fā)揮政府采購激勵(lì)創(chuàng)新的作用，建議我國政府采購支持創(chuàng)新可在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

第一，政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的規(guī)模有待提升。政府采購對科技創(chuàng)新的支持需要一定規(guī)模的采購金額為基礎(chǔ)才能實(shí)現(xiàn)。建議我國對需要重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)建立政府采購的強(qiáng)制性條款，政府采購從部門預(yù)算的編制開始，把對科技創(chuàng)新產(chǎn)品的采購計(jì)劃編制到政府采購的整體預(yù)算中，落實(shí)預(yù)算的編制、執(zhí)行及監(jiān)督，在政策上明確同類產(chǎn)品中創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)先地位。

第二，政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍有待“擴(kuò)容”。范圍擴(kuò)容包括兩個(gè)方面。一是企業(yè)范圍的擴(kuò)容。我國目前政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品的對象主要集中在已具有一定規(guī)模企業(yè)的高科技產(chǎn)品。從對企業(yè)規(guī)模的要求角度來看，政府采購?fù)鶎ζ髽I(yè)的注冊資本、產(chǎn)品銷售額有指標(biāo)性的進(jìn)入要求。換言之，一些來自中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品由于沒有進(jìn)行過大規(guī)模的商業(yè)銷售，往往無法進(jìn)入政府采購市場。二是采購內(nèi)容的擴(kuò)容。目前，我國政府采購支持創(chuàng)新更多的集中在對創(chuàng)新成品的采購，也就是說，政府采購的支持仍停留在創(chuàng)新鏈的技術(shù)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，這種事后激勵(lì)是建立在企業(yè)承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)之上。因此，建議采購人要重視運(yùn)用政府采購政策支持創(chuàng)新成品，同時(shí)還應(yīng)注意向創(chuàng)新鏈前端轉(zhuǎn)移,增加對創(chuàng)新研發(fā)階段的采購，不斷擴(kuò)大創(chuàng)新采購鏈前端的范圍和規(guī)模，以規(guī)模效應(yīng)突出政府在采購過程中創(chuàng)新資源整合功能，保護(hù)和扶持我國科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品政策的操作性有待完善。盡管《征求意見稿》第三十條指出，“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過首購訂購、預(yù)留采購份額、制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購、鼓勵(lì)分包等執(zhí)行措施，實(shí)現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)”，在政策設(shè)計(jì)上給予了“創(chuàng)新產(chǎn)品”實(shí)施保護(hù)。但政策具體落地會面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。如，首次投向市場的產(chǎn)品被行政機(jī)構(gòu)采購后，很有可能面臨采購失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而首購產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制沒有明確，影響政府采購資金的支持效率，對采購執(zhí)行的合理性無從考核。同時(shí)在實(shí)踐操作中往往造成采購人因無法明確風(fēng)險(xiǎn)合理劃分責(zé)任，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)創(chuàng)新產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定等采購風(fēng)險(xiǎn)而不去執(zhí)行。因此，建議政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)制定詳細(xì)的政策，并在相關(guān)制度中明確創(chuàng)新采購的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立完善的創(chuàng)新采購認(rèn)證制度、評估制度，合理劃分創(chuàng)新產(chǎn)品采購過程中的責(zé)任與義務(wù)，明確采購風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。

第四，政府采購的具體實(shí)施過程中要加強(qiáng)對中小創(chuàng)新型企業(yè)的扶持。政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品中預(yù)留一定份額給中小企業(yè)。

第五，建議建立全國范圍內(nèi)的政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度與認(rèn)證辦法，建立全國統(tǒng)一的、動(dòng)態(tài)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度,加快創(chuàng)新產(chǎn)品目錄認(rèn)定的同時(shí)確保創(chuàng)新產(chǎn)品目錄與科技創(chuàng)新同步發(fā)展，打破認(rèn)證工作的地區(qū)分割，發(fā)揮政府資金支持科技創(chuàng)新的凝聚力與規(guī)模效應(yīng)。

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