框架協(xié)議采購的前世今生

【聚焦框架協(xié)議采購】

話題引出：近段時間以來，框架協(xié)議采購格外引入注目。這一方面是因為其被寫入了政府采購法修訂草案，另一方面是因為針對其制定的管理辦法正在向社會公開征求意見?？蚣軈f(xié)議采購是什么？其與目前的協(xié)議供貨和定點采購有著怎樣的聯(lián)系與區(qū)別？實踐中又有哪些需要注意之處？為幫助從業(yè)人員厘清相關(guān)內(nèi)容，我報圍繞框架協(xié)議采購邀請有關(guān)專家舉行了本期“圓桌論壇”。

框架協(xié)議采購的前世今生

■ 主持人：

中國政府采購報記者楊文君

■ 嘉賓：

浙江省財政廳法規(guī)處副處長張旭東

上海市政府采購中心采購三科科長解繼濤

福建省公共資源交易中心交易受理處一級主任科員（高級會計師）肖永華

天津市政府采購中心評標(biāo)部部長王永鋒

★框架協(xié)議采購的概念

主持人：歡迎各位老師參與本期的圓桌論壇。近日，《政府采購框架協(xié)議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的出臺引發(fā)業(yè)界關(guān)注，但框架協(xié)議采購的概念并沒有明確，對此，各位老師有何看法？框架協(xié)議采購?fù)瑢崉?wù)中常見的協(xié)議供貨和定點采購有區(qū)別嗎？

王永鋒：框架協(xié)議采購作為國際上通用的一種方式，在聯(lián)合國、世界銀行以及企業(yè)采購活動中被普遍應(yīng)用，但目前還沒有統(tǒng)一的定義。我國政府采購領(lǐng)域借鑒了框架協(xié)議采購的組織模式，但沒有從采購方式的角度正式提出。

普遍性認識是，協(xié)議供貨和定點采購只能由集采機構(gòu)來負責(zé)操作和執(zhí)行。實際上，除了集中采購目錄內(nèi)小額零星采購適宜采用協(xié)議供貨和定點采購?fù)?，還有很多非集中采購目錄內(nèi)的項目同樣可以采用類似框架協(xié)議采購的方式。在《征求意見稿》中，嚴(yán)格意義上講，框架協(xié)議采購的范疇更為廣泛。

解繼濤：我仔細閱讀了《征求意見稿》，對比上海市政府采購中心的實際操作，我認為《征求意見稿》中的框架協(xié)議采購和實踐中的協(xié)議供貨、定點采購在概念上仍有區(qū)別，前者是通過公開征集的方式選取入圍供應(yīng)商，而后者一般是采取公開招標(biāo)的方式。

主持人：我很認同兩位老師的看法，近日我到華北地區(qū)某政府采購中心采訪,該中心的工作人員告訴我，目前他們執(zhí)行的協(xié)議供貨和定點采購,從概念上來講，基本和《征求意見稿》中框架協(xié)議采購的定義相同，但在適用范圍上略有不同。該中心目前的協(xié)議供貨和定點采購主要針對的是集中采購目錄以內(nèi)，采購人需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的品目。但《征求意見稿》中框架協(xié)議采購的適用范圍還包括：未納入集中采購目錄，同一品目或同一采購項目年度采購預(yù)算超過政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人自身需要多頻次采購且采購數(shù)量、采購時間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項目實施和提高項目績效的品目；確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的公共服務(wù)項目。

★協(xié)議供貨、定點采購的優(yōu)缺點

主持人：目前實踐中應(yīng)用的協(xié)議供貨和定點采購方式又有哪些優(yōu)缺點呢？

解繼濤：協(xié)議供貨和定點采購可以幫助采購人簡化采購程序，提高后續(xù)的采購效率。但難點在于控價方面，一些供應(yīng)商與采購人最后的成交價格有時可能高于市場價格，這需要第三方檢測機構(gòu)幫助解決，但具有一定滯后性。

肖永華：解科長說出了我的擔(dān)心。事實上，協(xié)議供貨和定點采購操作起來并不難，但主要是難在后期的動態(tài)管理上，比如成交價高于市場價，供應(yīng)商不履約等情況出現(xiàn)后，采購人或代理機構(gòu)該如何應(yīng)對，該如何對供應(yīng)商實施獎懲管理，從而更好地維護采購人以及其他合規(guī)供應(yīng)商的權(quán)益？

王永鋒：無論是協(xié)議供貨還是定點采購，其都是財政部門基于績效目標(biāo)和問題導(dǎo)向的舉措，旨在解決采購人多頻次、小額度采購問題，提高采購效率。這兩種采購方式兼具操作靈活性和規(guī)模效益的特征，能夠較好地解決一些特殊的問題，如多個供應(yīng)商同時履行一個項目、采購數(shù)量及采購時間等不確定的項目、服務(wù)對象自主選擇合適供應(yīng)商等。

但與此同時，如果沒有合理設(shè)定準(zhǔn)入、競爭秩序、量價關(guān)系等規(guī)則，則容易造成采購隨意性，增加供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的潛在風(fēng)險，影響政府采購的公信力。現(xiàn)階段，各地關(guān)于協(xié)議供貨和定點采購的具體做法各不相同，監(jiān)督管理缺乏依據(jù)，準(zhǔn)入和競爭缺乏統(tǒng)一規(guī)則，電子化數(shù)據(jù)接口缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域性重復(fù)建設(shè)和區(qū)域性信息壁壘較為明顯，影響深化政府采購制度改革的進程和質(zhì)量。

★協(xié)議、定點采購的電子化辦法

主持人：《征求意見稿》規(guī)定，鼓勵利用數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開展框架協(xié)議采購。目前，據(jù)各位老師了解，各地在協(xié)議供貨和定點采購中都采用了哪些電子化辦法？

肖永華：目前，在福建省政府采購網(wǎng)上公開信息系統(tǒng)中，已實現(xiàn)此類項目“從采購計劃的下達與生成到采購文件編制，從項目評審到成交公告，再到合同簽訂與公示等”全流程的電子化操作。

解繼濤：對于協(xié)議供貨和定點采購項目，我們上海也實現(xiàn)了全流程電子化，主要依托于電子集市平臺（最近剛剛更換為上海市政府采購云平臺）。對此，上海市財政局還出臺了《上海市政府采購協(xié)議采購網(wǎng)上供貨管理辦法》規(guī)范相關(guān)行為。

主持人：據(jù)我了解，大多數(shù)省份的協(xié)議供貨和定點采購實現(xiàn)了基本的全流程電子化，但也有個別環(huán)節(jié)尚需要現(xiàn)場完成，比如，履約驗收還有合同簽訂等等。

★對《征求意見稿》的看法

主持人：結(jié)合當(dāng)前實踐，各位老師對《征求意見稿》持有怎樣的看法？或者有怎樣的建議？

張旭東：框架協(xié)議采購相關(guān)辦法的出臺有利于規(guī)范現(xiàn)行的協(xié)議供貨和定點采購，但我對《征求意見稿》仍有如下三條建議：第一，建議把其中的第一條修改為“為了加強對框架協(xié)議采購活動的監(jiān)督管理”。理由是，協(xié)議供貨和定點采購這兩個術(shù)語在上位法中沒有體現(xiàn)，政府采購法修訂草案也沒有提及，而且《征求意見稿》已經(jīng)使用了框架協(xié)議采購這一概念，因此不再建議使用協(xié)議供貨和定點采購這兩個術(shù)語。

第二，剛剛主持人也提及了電子化操作，建議這方面單獨制訂辦法，《征求意見稿》和其他采購方式的規(guī)章不再一一規(guī)定。首先，各采購方式的電子采購規(guī)則有大量共通性，合并規(guī)定有利于節(jié)約立法資源。其次，電子采購系統(tǒng)在實踐中有自建及購買服務(wù)多種模式，無論哪種模式，電子采購系統(tǒng)運營維護機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，以及因電子采購系統(tǒng)故障對采購項目效力的影響，是立法需要規(guī)范的重要內(nèi)容，這在本辦法中無法容納。因此，上海、浙江等地方在探索中均單獨制訂了規(guī)范各采購方式的電子采購管理辦法。

第三，第三十一條涉及重新評審機制的構(gòu)建，這個要將所有采購方式統(tǒng)一考慮。為防止采購人、采購代理機構(gòu)隨意推翻采購結(jié)果，財政部87號令在重新評審上采取了嚴(yán)格的限制，而本辦法的立場實際上完全顛覆了87號令的規(guī)定。我認為，重新評審的規(guī)定涉及復(fù)雜的價值平衡，應(yīng)當(dāng)堅持一個標(biāo)準(zhǔn)，即：糾正錯誤不需要主觀評價的可以重新評審，需要主觀評價的，不能重新評審，應(yīng)當(dāng)重新采購。因此，建議第三十一條第一款刪除第（六）項，第（一）、（二）項修改為：資格性審查錯誤將不符合資格條件的供應(yīng)商認定合格的、符合性審查錯誤將不符合實質(zhì)性要求的供應(yīng)商認定合格的。

王永鋒：2004年，原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）就在其第八十五條中提出，政府采購貨物服務(wù)可以實行協(xié)議供貨采購和定點采購，具體管理辦法由財政部另行規(guī)定。但時至今日，財政部門一直未出臺相應(yīng)的規(guī)定。盡管全國各地積極探索并不斷創(chuàng)新實踐協(xié)議供貨和定點采購的具體做法，由于缺少法律準(zhǔn)繩和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實踐中出現(xiàn)的諸如適用范圍、采購主體、量價關(guān)系、爭議處理等矛盾和問題日益凸顯。

另外，《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）明確了全面清理的行為，其中就包括“除小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點采購以及財政部另有規(guī)定的情形外，通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件”，對此，采購當(dāng)事人難以適應(yīng)，實踐中小額度多頻次采購、總量無法確定、履約時間不固定等采購項目無法得到快速有效實施。因此，一種新的采購方式亟待出臺。

我認為，框架協(xié)議采購有關(guān)辦法的提出不僅賦予協(xié)議供貨和定點采購等采購方式以合法身份，而且為今后新的實踐探索提供了法律依據(jù)。

解繼濤：《征求意見稿》對量價關(guān)系提出了要求，明確“按照采購項目的預(yù)計總量、市場供應(yīng)和價格變化等情況，在框架協(xié)議中合理確定量價關(guān)系”。個人認為這一條規(guī)定在實踐中面臨難點，根據(jù)我的工作經(jīng)驗，帶量采購的“量”在采購之前具有不確定性，如何在事前將分散采購的需求匯總起來，這需要進一步的探索。

主持人：再次感謝各位老師，通過各位老師的答疑解惑，相信會對業(yè)界在厘清框架協(xié)議采購的相關(guān)認識方面大有裨益。

小編有話說

《政府采購框架協(xié)議管理辦法（征求意見稿）》的出臺是我國政府采購制度改革的又一舉措。目前該辦法正在向社會公開征求意見，如果您有好的想法，歡迎您投稿至本報。下一期，我們將繼續(xù)為您帶來這方面的有關(guān)報道。

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