淺談我國政府采購救濟機制的完善

【對標GPA·談?wù)尚姓脹Q改革】

淺談我國政府采購救濟機制的完善

■ 趙晗序

近年來，我國不斷推進加快加入《政府采購協(xié)議》（GPA）的進程。截至目前，我國已向世界貿(mào)易組織提交加入GPA第7份出價清單，出價范圍涵蓋了除自治區(qū)外的全部26個省、直轄市，以及部分國企、軍事部門和高校，這充分展現(xiàn)了中國加入GPA的誠意和維護多邊貿(mào)易體制的決心。

根據(jù)GPA的有關(guān)規(guī)定，每一參加方應(yīng)保證，在不遲于本協(xié)議對其生效之日，使其法律法規(guī)、管理程序及其采購實體所適用的規(guī)則、程序和做法符合本協(xié)議的做法。因此，在我國緊鑼密鼓的加入GPA談判的背景下，建議政府采購相關(guān)法律法規(guī)的修訂與GPA接軌。應(yīng)當盡快推進政府采購救濟機制的改革，使其與GPA救濟機制相接軌，與當今時代發(fā)展總趨勢相適應(yīng)，以便加快推進我國加入GPA的進程。

◎GPA和我國政府采購在救濟機制層面的對比分析

GPA協(xié)議是一個促進國際政府采購市場發(fā)展的多邊協(xié)議，其基本目標是實現(xiàn)世界貿(mào)易的擴大，改善并協(xié)調(diào)國際政府采購的現(xiàn)行環(huán)境。我國現(xiàn)有政府采購制度建立的初衷是節(jié)約財政資金，政府采購關(guān)注更多的是采購資金的利用以及對腐敗的抑制。由于GPA和我國政府采購制度的基本目標定位不同，必然會導致具體制度設(shè)計上的差異。筆者通過分析“GPA2012”和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國政府采購救濟機制與GPA救濟機制的不同主要體現(xiàn)在以下五個方面。

第一，基本原則不同。GPA中關(guān)于救濟機制，規(guī)定每一參加方應(yīng)當提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序。我國的政府采購救濟機制也一向秉持著公平公正的原則去保護每個政府采購參與者的權(quán)益。但是與GPA相比，透明化原則在我國政府采購救濟機制中有待進一步完善。比如，GPA中第十八條規(guī)定審查機構(gòu)對投訴做出決定前，審查程序的參與者應(yīng)當有權(quán)得到聽證；參與者應(yīng)當參與全部審查過程并且有權(quán)要求審查過程公開進行；GPA中第十七條規(guī)定，根據(jù)其他參加方的要求，參加方應(yīng)當及時提供對于判斷采購是否公平、公正和遵照本協(xié)議進行所必要的信息，包括中標的投標文件的特點和相對優(yōu)勢的信息。這些具體規(guī)定在我國政府采購救濟機制中并未得到充分體現(xiàn)。

第二，審查機構(gòu)的設(shè)置不同。GPA中關(guān)于救濟機制審查機構(gòu)的設(shè)置有著嚴格的限定，該協(xié)定要求質(zhì)疑程序的審查機構(gòu)必須是獨立于采購實體的公正的行政或司法主管機關(guān)?？v觀全球，政府采購救濟主體主要有獨立的行政機關(guān)模式、司法機關(guān)模式、政府采購監(jiān)管機關(guān)模式。根據(jù)我國政府采購法的規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。筆者認為，在政府采購活動中，采購人通常為人民政府的相關(guān)部門，在這種情況下我國將監(jiān)督部門設(shè)置為人民政府的財政部門，不符合GPA中規(guī)定的審查機構(gòu)必須獨立于采購實體的要求。

第三，救濟范圍不同。從政府采購的救濟對象看，GPA中對于供應(yīng)商的定義為：“供應(yīng)商是指提供或者能夠提供貨物或者服務(wù)的人或者組織?！闭少彿ㄖ袑⒐?yīng)商定義為“向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”。和GPA協(xié)議相比，我國將法人限定在了供應(yīng)商的范圍，但是卻將能夠提供貨物或者服務(wù)的人或者組織排除在外。對比GPA協(xié)議，政府采購法中有權(quán)提起投訴的供應(yīng)商的范圍縮小了。在質(zhì)疑的具體事項上，GPA規(guī)定，質(zhì)疑的范圍涵蓋了政府采購機關(guān)違反法定義務(wù)、采購方式、招標程序、評標程序、招標文件等內(nèi)容不符合法律規(guī)定的情況。而政府采購法第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果受到損害時才可向采購人提出質(zhì)疑。對比GPA協(xié)議，政府采購法中對供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴范圍的規(guī)定還有待進一步擴大。

第四，救濟方式不同。GPA中的救濟方式是磋商、質(zhì)疑、司法審查和爭端解決機制。其中磋商不是一個強制性的法律救濟方式，是對GPA參加方在法律、法規(guī)和行政程序上的一個要求，并且此要求也僅限為一般性要求，并非對成員國法律和行政程序的強制性要求和必須的救濟方式。政府采購法中規(guī)定的救濟程序包括：詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟。且政府采購法將質(zhì)疑作為了投訴的強制性的前置程序。前置性質(zhì)疑、投訴程序拖延了救濟時間與效率。

第五，救濟時限不同。首先是供應(yīng)商投訴的準備期限。GPA對于質(zhì)疑程序期限未作強制性的規(guī)定，僅要求供應(yīng)商準備和提交投訴說明書的期間不得少于10天。政府采購法規(guī)定供應(yīng)商在獲悉或應(yīng)獲悉自己的權(quán)益受到損害之日起的七個工作日內(nèi)向采購人提出質(zhì)疑。其次是采取臨時救濟措施時暫停采購活動的期限規(guī)定。GPA要求，參與方的國內(nèi)法應(yīng)當賦予投訴審查機構(gòu)采取臨時措施的權(quán)利，該臨時措施必須及時快速有效。我國規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項時暫停采購活動的期限最長可以達到30日，該期限規(guī)定的過長可能會使供應(yīng)商喪失一定的商業(yè)機會，從而使其利益受損。

◎?qū)ξ覈少従葷鷻C制與GPA接軌的相關(guān)建議

我國的政府采購救濟機制，從其制定以來對我國的政府采購活動發(fā)揮著不容忽視的積極作用。當前，我國政府采購制度正值改革時期，筆者對標GPA，針對政府采購救濟機制改革提出以下幾點建議，以期為我國政府采購救濟機制與GPA接軌提供改革參考路徑。

第一，完善救濟機制程序中體現(xiàn)透明性原則的規(guī)定。要充分保證參與者的知情權(quán)，建立相應(yīng)的聽證制度，讓每個參與者都能充分地參與到程序中來。同時，要保證審查程序參與者能充分行使自己的權(quán)利，規(guī)定參與者既有權(quán)要求審查過程公開，也有權(quán)要求證人出庭。

第二，設(shè)置專門獨立的審查機構(gòu)。就審查機構(gòu)而言，只有當其是一個完全與采購結(jié)果無關(guān)的機構(gòu)才能充分保證處理過程的公開透明公正。關(guān)于審查機構(gòu)的設(shè)立，我國可以借鑒已加入GPA協(xié)定國家的相關(guān)經(jīng)驗。比如，日本根據(jù)GPA協(xié)議的原則設(shè)立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局來處理政府采購項目中出現(xiàn)的各種問題。韓國將政府采購項目糾紛交由財政部下設(shè)的政府采購糾紛調(diào)解委員會進行裁決。建議我國以國情為基礎(chǔ)，設(shè)立獨立機構(gòu)專門處理政府采購過程中出現(xiàn)的各種糾紛，以便保證案件審理的公正性。

第三，擴大救濟機制的適用范圍。一方面，對于有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商范圍予以擴大，例如GPA協(xié)議成員國歐盟在救濟指令中規(guī)定，供應(yīng)商、承包商或者服務(wù)商可以在國家法院或法庭對采購提起訴訟。我國可以依據(jù)本國的國情對于歐盟的該條規(guī)定予以借鑒，適當擴大有權(quán)提起質(zhì)疑的供應(yīng)商的范圍。另一方面，對于質(zhì)疑的具體事項我國法律采用的是限定性列舉的方法，規(guī)定只有當采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果受到損害時供應(yīng)商才可向采購人提出質(zhì)疑。筆者建議可以參考GPA對具體事項進行寬泛式的規(guī)定，而非限定性規(guī)定，使其外延進一步的擴大。

第四，修改救濟方式中強制性前置程序的規(guī)定。對于我國政府采購法中將質(zhì)疑作為投訴的強制前置程序，筆者認為這并不有利于糾紛的及時解決。建議刪除強制前置程序的規(guī)定，這樣不僅有利于避免爭議的升級，而且有利于爭議的快速解決，使得供應(yīng)商得到實質(zhì)性的救濟。

第五，應(yīng)當完善我國政府采購救濟機制中關(guān)于時限的規(guī)定。一是對于供應(yīng)商準備材料的期限給予適當?shù)难娱L，以便供應(yīng)商有充足的時間來準備相應(yīng)的材料證據(jù)。二是對于暫?；顒拥钠谙抻枰赃m當縮短，在商業(yè)活動中，商業(yè)機會稍縱即逝，太長的暫停期限會使供應(yīng)商喪失商業(yè)機會，不利于政府采購活動的有序開展和供應(yīng)商自身利益的維護。

在推進經(jīng)濟全球化的過程中，加入GPA既是我國自身發(fā)展的需要，又是促進世界經(jīng)濟增長的良好機遇。其中，建立完善的政府采購救濟機制不僅是我國加入GPA的加速器，更是整個政府采購活動中極為重要的一部分。因為公正的救濟機制不僅可以使采購人嚴格遵守公平公正的采購程序，更有利于增加國際供應(yīng)商和采購人與我國進行交易的信心。

（作者單位：天津商業(yè)大學）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。