為完善政府采購(gòu)行政裁決改革建言獻(xiàn)策

【聚焦·政府采購(gòu)行政裁決改革】

為完善政府采購(gòu)行政裁決改革建言獻(xiàn)策

■ 張澤明

政府采購(gòu)行政裁決是政府采購(gòu)制度改革的重要內(nèi)容，既關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，又與行政機(jī)關(guān)正確適當(dāng)行使權(quán)利息息相關(guān)。筆者認(rèn)為，以減輕政府采購(gòu)當(dāng)事人的維權(quán)成本為出發(fā)點(diǎn)，通過完善現(xiàn)有政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理程序、引入新技術(shù)便利行政裁決受理與辦理、多方協(xié)作形成行政裁決合力等途徑進(jìn)行政府采購(gòu)行政裁決改革，在優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)，又能使政府采購(gòu)多方當(dāng)事人共同受益。

完善程序提升行政裁決便利度

首先，建議取消質(zhì)疑作為投訴的前置程序，轉(zhuǎn)而在行政裁決階段進(jìn)行調(diào)解，從而降低多方面制度交易成本。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，要加強(qiáng)行政裁決調(diào)解工作，探索建立“一站式”糾紛解決服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)減輕人民群眾在依法維權(quán)中的負(fù)擔(dān)。按照此文件精神，建議把“質(zhì)疑處理”的大部分實(shí)質(zhì)行為納入到行政裁決調(diào)解階段，以減輕供應(yīng)商維權(quán)成本?，F(xiàn)有制度下，質(zhì)疑程序中，采購(gòu)人需要在7個(gè)工作日內(nèi)回復(fù)質(zhì)疑。采購(gòu)人處理質(zhì)疑時(shí)一般是要用滿制度賦予的時(shí)間“額度”，供應(yīng)商維權(quán)的時(shí)間效率會(huì)大打折扣。如果采取行政裁決調(diào)解的方式，一方面采購(gòu)人供應(yīng)商的糾紛解決將直接處于裁決機(jī)關(guān)這一公正第三方的監(jiān)督之下，會(huì)使采購(gòu)人增加一些“速戰(zhàn)速?zèng)Q”提高效率的動(dòng)力。另一方面，將會(huì)倒逼采購(gòu)人在調(diào)解伊始就重視相關(guān)回復(fù)供應(yīng)商材料的準(zhǔn)備，免除了在質(zhì)疑——投訴模式下，質(zhì)疑材料和投訴回復(fù)材料制作兩次的成本。從行政裁決機(jī)關(guān)角度看，行政裁決調(diào)解時(shí)就已經(jīng)能夠充分了解供應(yīng)商訴求，免除在質(zhì)疑——投訴模式下尚需審查投訴是否超出了質(zhì)疑范疇的問題。

其次，對(duì)行政裁決結(jié)果不滿意的，建議不適用行政復(fù)議、仲裁等救濟(jì)方式。法理上，對(duì)具體行政行為不服的，當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議。由于行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，基于當(dāng)事人的申請(qǐng)，居中對(duì)特定的民事糾紛進(jìn)行行政裁決。這種行政裁決對(duì)雙方當(dāng)事人又均具有法律約束力，因此行政裁決顯然具有司法性質(zhì)。而行政裁決又是以行政機(jī)關(guān)為主體進(jìn)行裁決爭(zhēng)議，同時(shí)具有具體行政行為的性質(zhì)。因此，行政裁決是一種兼具司法性和行政性的準(zhǔn)司法行為，不能簡(jiǎn)單視為具體行政行為，也就不能在當(dāng)事人對(duì)結(jié)果不滿意時(shí)直接適用行政復(fù)議。對(duì)行政裁決結(jié)果不滿不適用行政復(fù)議，也有著減少行政裁決程序復(fù)雜度的考量。依照行政訴訟法，因不滿行政復(fù)議而提起的行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)肯定是被告之一。在政府采購(gòu)行政裁決領(lǐng)域，將復(fù)議機(jī)關(guān)引入這一類型的行政訴訟，不僅增加了復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，提高了案件復(fù)雜度，對(duì)提起訴訟的供應(yīng)商也起不到加倍維護(hù)權(quán)利的效果。由于政府采購(gòu)的糾紛往往最終指向均是采購(gòu)合同是否正當(dāng)履行，而這種履行對(duì)采購(gòu)人或者提起訴訟的供應(yīng)商均具有時(shí)限緊迫性。換言之，糾紛耗時(shí)越長(zhǎng)，對(duì)采購(gòu)人和供應(yīng)商正當(dāng)行使權(quán)利義務(wù)越不利。因此，如果供應(yīng)商對(duì)行政裁決結(jié)果不滿，建議制度設(shè)計(jì)由其直接提起行政訴訟而非復(fù)議。

最后，規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)設(shè)立及對(duì)接訴訟的方式。如果按照前文所述，將供應(yīng)商在政府采購(gòu)中的糾紛解決方式簡(jiǎn)化為主要依靠行政裁決和行政訴訟模式，對(duì)行政裁決機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性要求將處于較高水平，建議考慮在目前投訴分級(jí)處理的模式基礎(chǔ)上，由設(shè)區(qū)的市一級(jí)統(tǒng)一設(shè)立行政裁決機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理所在區(qū)域的政府采購(gòu)裁決申請(qǐng)，具體包含市級(jí)及以下采購(gòu)單位和中省直駐在當(dāng)?shù)夭少?gòu)單位的采購(gòu)項(xiàng)目糾紛。之所以如此設(shè)計(jì)，一是在市一級(jí)統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)，且市一級(jí)的裁決人員一般可以保持較高的裁決水準(zhǔn)。二是保障供應(yīng)商不需要跨市即可方便進(jìn)行裁決實(shí)地申請(qǐng)，也能減少出席裁決聽證的差旅成本。三是方便供應(yīng)商在對(duì)行政裁決不滿提起行政訴訟后，各當(dāng)事人就近辦理應(yīng)訴事宜。因?yàn)榘凑招姓V訟法，行政訴訟的一審需要當(dāng)?shù)氐闹屑?jí)人民法院來審理。市一級(jí)裁決機(jī)構(gòu)統(tǒng)一移交市中院進(jìn)行訴訟，處于同城移交且規(guī)格相當(dāng)?shù)某潭?，有利于裁決與訴訟程序的有效銜接。四是有效減少上級(jí)機(jī)關(guān)的事務(wù)性工作。中央和省級(jí)采購(gòu)單位的行政裁決可以由其對(duì)應(yīng)級(jí)別的裁決機(jī)構(gòu)分別受理，或者也可以由上級(jí)裁決機(jī)構(gòu)指定下級(jí)機(jī)構(gòu)受理，處于外地的中省級(jí)駐地方機(jī)構(gòu)則可以直接在當(dāng)?shù)夭脹Q。這樣可避免現(xiàn)行各地中直機(jī)構(gòu)的投訴處理均要由財(cái)政部來受理的問題，使上級(jí)機(jī)構(gòu)有更多的精力從事政策研究、督促、檢查和指導(dǎo)工作。

引入新技術(shù)便利行政裁決受理與辦理

《意見》要求，大力推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在行政裁決工作中的運(yùn)用，因此，行政裁決應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理的力度。

當(dāng)前，網(wǎng)上辦事系統(tǒng)、VR、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在各領(lǐng)域不斷得到應(yīng)用。最高人民法院為規(guī)范網(wǎng)上司法審判事項(xiàng)，出臺(tái)了《關(guān)于人民法院在線辦理案件若干問題的規(guī)定》，并向社會(huì)公開征求意見。政府采購(gòu)行政裁決有必要借鑒此類網(wǎng)上服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，做好行政裁決網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)，進(jìn)一步加大行政裁決受理與辦理的便利性。行政裁決網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立，一方面能提高由行政裁決向行政訴訟移交案件、證據(jù)等的效率；另一方面能提高裁決人員辦理工作效率，同時(shí)在行政裁決網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)積累之下，相關(guān)部門也能更好地對(duì)以往出現(xiàn)的惡意投訴情況進(jìn)行更加嚴(yán)密有力的懲處。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開行政裁決結(jié)果，既是政府信息公開的要求，也是落實(shí)《意見》“要建立行政裁決告知制度”的具體舉措。

多方配合形成行政裁決合力

行政裁決的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不應(yīng)僅靠行政裁決機(jī)構(gòu)。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等防范化解社會(huì)矛盾的作用。因此，建議在政府采購(gòu)行政裁決中，各地積極發(fā)揮政府采購(gòu)協(xié)會(huì)的居間調(diào)停作用。

在執(zhí)行行政裁決決定時(shí)，相關(guān)部門也可不斷拓展行政協(xié)助的范圍，形成更有力地打擊不良供應(yīng)商的行業(yè)氛圍。如，目前已有地方法院邀請(qǐng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程造價(jià)協(xié)會(huì)、建筑業(yè)協(xié)會(huì)等加入人民法院特邀調(diào)解組織名冊(cè)，由協(xié)會(huì)向法院推薦調(diào)解員。

  （作者單位：大連海關(guān)）

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