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PPP合同爭(zhēng)議解決之行政裁決路徑(下)

欄目: 理論前沿,電子報(bào) 時(shí)間:2021-04-26 18:27:37 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【專(zhuān)家觀點(diǎn)】

PPP合同爭(zhēng)議解決之行政裁決路徑(下)

■ 付大學(xué) 段杰

行政裁決適合解決PPP合同爭(zhēng)議

PPP合同是一種公私混合合同,我國(guó)公私二元?jiǎng)澐值乃痉窂诫y以滿足混合合同爭(zhēng)議解決之需。行政裁決卻不存在公私二元?jiǎng)澐謫?wèn)題,適合用來(lái)解決具有混合屬性的PPP合同爭(zhēng)議。

首先,司法路徑解決PPP合同爭(zhēng)議遇困境。PPP起源于英美法系,從英國(guó)的私人融資計(jì)劃演進(jìn)發(fā)展而來(lái)。PPP模式最大特點(diǎn)就是結(jié)合并利用公與私的各自優(yōu)勢(shì),形成混合屬性以提供公共服務(wù)。英美法系不存在公法與私法的法域之分、部門(mén)法之分,根本無(wú)需將PPP合同歸屬于某個(gè)法域。PPP合同爭(zhēng)議案件由專(zhuān)門(mén)法院管轄,如美國(guó)將有關(guān)聯(lián)邦政府的PPP合同爭(zhēng)議納入聯(lián)邦索賠法院專(zhuān)屬管轄??梢?jiàn),英美法系國(guó)家根本就不存在我國(guó)所出現(xiàn)的有關(guān)PPP合同屬性和爭(zhēng)議解決路徑之爭(zhēng)的問(wèn)題。我國(guó)在移植PPP模式時(shí)對(duì)其復(fù)雜性也缺乏認(rèn)知,法律制度和司法機(jī)構(gòu)未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,從而產(chǎn)生合同屬性定位之爭(zhēng)和司法解決爭(zhēng)議的民事行政路徑之困。

其次,PPP合同的混合屬性成為司法路徑選擇的一個(gè)障礙。PPP合同兼具公法和私法屬性,無(wú)論用“行政協(xié)議”還是“民事合同”來(lái)定位PPP合同都會(huì)引起強(qiáng)烈的反對(duì)聲音。在我國(guó),公私二元?jiǎng)澐炙枷胍琅f根深蒂固,公私混合屬性總會(huì)造成司法解決PPP合同爭(zhēng)議的困境。法院法庭設(shè)置與訴訟程序深受公私二分思想影響,對(duì)帶有混合屬性案件無(wú)所適從。PPP合同爭(zhēng)議屬于行政訴訟案件還是民事訴訟案件,似乎成為司法解決路徑的一個(gè)必選項(xiàng),因?yàn)閮煞N訴訟程序有一些重大差異。2019年行政協(xié)議司法解釋的施行并沒(méi)有打開(kāi)這個(gè)死結(jié),反而引起了更大爭(zhēng)議。法官的庭審理念同樣深受公私二分思想影響,審理混合屬性案件需要保護(hù)不同價(jià)值目標(biāo),也造成法官無(wú)所適從。盡管如此,作為解決所有爭(zhēng)議的最終路徑,司法路徑正在調(diào)適自身以滿足解決PPP合同爭(zhēng)議之需。在司法路徑仍有困境之時(shí),行政裁決可以成為解決PPP合同爭(zhēng)議的一個(gè)重要選擇。

再其次,行政裁決能用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議。行政裁決作為行政司法的一種,可以用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議?!靶姓痉ㄊ侵妇哂行姓痉殭?quán)的行政機(jī)關(guān),按照準(zhǔn)司法程序裁決產(chǎn)生于平等主體之間的行政糾紛和民事?tīng)?zhēng)議的司法制度和司法行為”。在國(guó)內(nèi),行政裁決已適用或潛在可適用領(lǐng)域較為廣泛。行政裁決除適用一些自然資源管理法領(lǐng)域之外,還適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、政府采購(gòu)法等特定領(lǐng)域,通過(guò)各種專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(如專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等)居中裁決相關(guān)爭(zhēng)議。在國(guó)外,類(lèi)似行政裁決的相關(guān)制度被廣泛應(yīng)用。如英國(guó)由各種行政裁判所來(lái)裁判財(cái)產(chǎn)權(quán)、稅收、社會(huì)福利、公私合作等方面的爭(zhēng)議;美國(guó)的行政法官也有類(lèi)似的裁判領(lǐng)域;英美行政司法裁判范圍既有民事?tīng)?zhēng)議又有行政爭(zhēng)議。

最后,行政裁決的適用無(wú)需考慮合同屬性問(wèn)題。行政裁決的爭(zhēng)議可以是與行政管理相關(guān)的民事主體間爭(zhēng)議,也可以是與行政管理相關(guān)的政府與市場(chǎng)主體之間的協(xié)議糾紛,無(wú)需考慮爭(zhēng)議一方的屬性問(wèn)題。PPP合同的混合屬性與行政裁決制度本身并不沖突。公屬性顯示PPP合同與行政管理相關(guān),爭(zhēng)議解決要體現(xiàn)公共價(jià)值,要維護(hù)廣大消費(fèi)者利益。私屬性顯示PPP合同主體間地位應(yīng)是平等的,爭(zhēng)議解決要體現(xiàn)公平原則,要維護(hù)社會(huì)資本方的利益??茖W(xué)設(shè)置行政裁決的程序,在解決PPP合同爭(zhēng)議時(shí)能夠有效兼顧其公私混合屬性,兼顧公私雙重利益,而不會(huì)囿于公法路徑還是私法路徑。

解決PPP爭(zhēng)議行政裁決制度之續(xù)造

雖然行政裁決可以用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議,但我國(guó)現(xiàn)有行政裁決制度始于改革開(kāi)放初期,具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。要滿足解決PPP合同爭(zhēng)議的需求,行政裁決制度需要被改造,打破行政裁決固有觀念的禁錮,擴(kuò)展其適用范圍,使其成為一種PPP合同爭(zhēng)議解決的重要ADR機(jī)制。另外,《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》也明確提出穩(wěn)步擴(kuò)大行政裁決的適用范圍,積極建立行政裁決制度。

首先,適用范圍擴(kuò)展至具有混合屬性的爭(zhēng)議。我國(guó)現(xiàn)有行政裁決制度主要適用于與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議,爭(zhēng)議雙方主體一般都為民事主體;而行政復(fù)議用來(lái)解決因具體行政行為所引起的行政爭(zhēng)議,爭(zhēng)議雙方主體一般為行政主體和行政相對(duì)人。然而,PPP合同爭(zhēng)議具有混合屬性,一方面,該爭(zhēng)議是政府與社會(huì)資本方之間形式上平等的合同糾紛,民商法學(xué)者據(jù)此認(rèn)定其為民事合同與民事糾紛;另一方面,合同內(nèi)容又涉及廣大公共服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益,政府具有行政優(yōu)益權(quán),同時(shí)承擔(dān)監(jiān)管者角色,行政法學(xué)者據(jù)此認(rèn)定其為行政行為、行政合同與行政糾紛。這恰恰是PPP合同的優(yōu)勢(shì)——融合公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)間的不同價(jià)值,團(tuán)結(jié)和問(wèn)責(zé)等價(jià)值觀與公共部門(mén)緊密相關(guān),而效率和競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)值觀則與私營(yíng)部門(mén)唇齒相依。行政裁決適用范圍應(yīng)該擴(kuò)展至爭(zhēng)議雙方主體為政府和市場(chǎng)主體的混合屬性的爭(zhēng)議,政府既代表合同當(dāng)事人,又代表廣大消費(fèi)者。行政裁決機(jī)構(gòu)能夠更好權(quán)衡政府的雙重角色,平衡各方利益。

判斷適用行政裁決的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)為“政府是否以主權(quán)者的身份參與某種事項(xiàng)”。根據(jù)公權(quán)利理論(即美國(guó)傳統(tǒng)的司法權(quán)力委任理論),法院認(rèn)為國(guó)會(huì)在其權(quán)限內(nèi)所制定的法律中,有些事項(xiàng)政府以主權(quán)者的資格進(jìn)行活動(dòng)和訴訟,以公共利益為內(nèi)容,屬于公權(quán)利。對(duì)于公權(quán)利的爭(zhēng)端可由法院受理,國(guó)會(huì)也可制定法律授予非司法機(jī)關(guān)受理這類(lèi)爭(zhēng)端。為供給公共服務(wù),PPP合同中政府一方是以主權(quán)者的資格與社會(huì)資本方進(jìn)行合作,簽訂合同。政府因合作而產(chǎn)生的權(quán)利具有涉公屬性——即公權(quán)利,公共利益是其應(yīng)有內(nèi)容。因此,依據(jù)公權(quán)利理論,我國(guó)PPP合同爭(zhēng)議可以通過(guò)人大立法授予專(zhuān)門(mén)行政裁決機(jī)構(gòu)來(lái)解決。

其次,成立獨(dú)立的PPP行政裁決機(jī)構(gòu)。行政裁決是零售式而不是批發(fā)式的,行政裁決機(jī)構(gòu)很少用它來(lái)制定政策或創(chuàng)造先例。政府可以根據(jù)需要成立各種行政裁判機(jī)構(gòu),滿足不同爭(zhēng)議的特殊性要求。以英國(guó)行政裁判所為例,英國(guó)大約有近70類(lèi)行政裁判所,數(shù)量近3000個(gè),涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。不同的裁判所,其性質(zhì)和功能也不盡相同,所適用的原則和規(guī)則也不盡相同。我國(guó)對(duì)資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、政府采購(gòu)爭(zhēng)議等都有相應(yīng)的行政裁決機(jī)構(gòu),各自裁決制度或規(guī)則也并不相同。針對(duì)PPP合同爭(zhēng)議,政府應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政裁決機(jī)構(gòu)。雖然財(cái)政部門(mén)或發(fā)展改革部門(mén)是我國(guó)PPP項(xiàng)目的主管部門(mén),但為了保證行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP合同爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)。政府可以根據(jù)案件情況跨區(qū)域設(shè)立,而不需要根據(jù)行政區(qū)劃來(lái)設(shè)立,避免地方政府對(duì)PPP行政裁決案件產(chǎn)生不當(dāng)影響。

要吸納與融合專(zhuān)家裁決制度的優(yōu)勢(shì),行政裁決委員會(huì)成員的構(gòu)成也要體現(xiàn)獨(dú)立性、公正性與專(zhuān)業(yè)性。行政裁決在實(shí)踐中未能大量適用還有一個(gè)原因就是當(dāng)事人對(duì)行政裁決機(jī)構(gòu)及其裁決人員的獨(dú)立性和公正性不認(rèn)可。一方面,行政裁決要借鑒專(zhuān)家裁決制度的優(yōu)點(diǎn),保證裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性和公正性。如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織的專(zhuān)家裁決規(guī)則中,就明確要求裁決專(zhuān)家的公正性和獨(dú)立性。就PPP合同爭(zhēng)議裁決而言,行政裁決委員會(huì)成員既要獨(dú)立于PPP合同政府參與方,也要獨(dú)立于PPP合同其他當(dāng)事人。行政裁決委員會(huì)可以由行政機(jī)關(guān)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員和社會(huì)上相關(guān)領(lǐng)域?qū)<覙?gòu)成。另一方面,行政裁決要確保裁決委員會(huì)成員的專(zhuān)業(yè)性。與訴訟相比,行政裁決的一大優(yōu)勢(shì)就是其專(zhuān)業(yè)性,裁決委員會(huì)的構(gòu)成要體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性,要由經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律方面的專(zhuān)家構(gòu)成。PPP項(xiàng)目和合同內(nèi)容往往涉及各類(lèi)工程等專(zhuān)業(yè)技術(shù)內(nèi)容,裁決委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)性才能滿足爭(zhēng)議解決的需要。

最后,明確PPP合同爭(zhēng)議行政裁決程序和救濟(jì)途徑。行政裁決需要根據(jù)不同裁決領(lǐng)域制定具體裁決程序,以充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性。如前文所述英國(guó)各類(lèi)行政裁判所適用的裁決程序各不相同。再如歐盟在競(jìng)爭(zhēng)、商標(biāo)、貿(mào)易、特許、食品安全等領(lǐng)域也都有各自不同的行政裁決程序。我國(guó)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)糾紛專(zhuān)門(mén)制定了《專(zhuān)利侵權(quán)糾紛行政裁決辦案指南》,作為專(zhuān)利領(lǐng)域行政裁決的特別程序規(guī)范。PPP合同糾紛具有混合屬性,其行政裁決程序應(yīng)體現(xiàn)公私法程序的結(jié)合。一方面,要重視合同當(dāng)事人雙方的程序性權(quán)利和義務(wù)。政府與社會(huì)資本方基于PPP合同均享有私法上的權(quán)利和義務(wù),裁決程序中要予以科學(xué)設(shè)定。另一方面,還要賦予公共服務(wù)使用者代表(或者代表公共服務(wù)使用者的組織)在行政裁決程序中的權(quán)利,以維護(hù)公共利益。在一些PPP合同中,由于在技術(shù)層面難以將服務(wù)質(zhì)量損失等認(rèn)定為合同條款的違反,這種“不能合同化”為承包商以犧牲質(zhì)量為代價(jià)降低成本創(chuàng)設(shè)了路徑。這種合同爭(zhēng)議的解決,需要公共服務(wù)使用者(或其代表)參與到行政裁決程序之中,更好維護(hù)公共服務(wù)使用者的利益。

行政裁決的救濟(jì)路徑一直是影響其適用的核心問(wèn)題。對(duì)行政裁決的屬性問(wèn)題影響其救濟(jì)路徑。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決屬于行政行為,具有“公定力”,不服行政裁決應(yīng)以行政裁決機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決具有準(zhǔn)司法屬性或司法屬性,屬于委任司法,不服行政裁決應(yīng)以爭(zhēng)議一方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟。這兩種不同觀點(diǎn)在實(shí)踐中均有相應(yīng)體現(xiàn)。筆者認(rèn)為兩種觀點(diǎn)并不矛盾,只是針對(duì)不同對(duì)象的兩條救濟(jì)途徑。行政訴訟是對(duì)行政裁決行為進(jìn)行救濟(jì),而民事訴訟是對(duì)原爭(zhēng)議雙方實(shí)體權(quán)利義務(wù)的救濟(jì)?,F(xiàn)有規(guī)定欲通過(guò)行政附帶民事訴訟一道解決全部糾紛,但往往出現(xiàn)“案結(jié)事未了”情形。筆者認(rèn)為應(yīng)打破現(xiàn)有理論的禁錮,以利于高效解決糾紛為目的賦予當(dāng)事人靈活選擇行政裁決救濟(jì)途徑的權(quán)利。根據(jù)PPP合同的類(lèi)型,在政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目中若當(dāng)事人提起民事訴訟,應(yīng)規(guī)定公共服務(wù)使用者的代表組織作為第三人參加訴訟。在消費(fèi)者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中,若PPP合同當(dāng)事人提起民事訴訟則無(wú)需將公共服務(wù)使用者納入第三人,因?yàn)樵撛V訟不影響消費(fèi)者向公共服務(wù)提供者獨(dú)立提起民事訴訟的權(quán)利。

PPP合同不同于普通的行政協(xié)議,這也是2019年行政協(xié)議司法解釋將其納入調(diào)整范圍后引起極大爭(zhēng)議的原因??紤]PPP合同特殊屬性,成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)立法、制定規(guī)則并進(jìn)行裁決的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為一條重要的路徑。行政機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)下行使部分司法權(quán),成為世界各國(guó)的普遍做法,我國(guó)在制定政府與社會(huì)資本合作法之際應(yīng)明確成立并授權(quán)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議。一方面,行政機(jī)關(guān)行使PPP合同爭(zhēng)議解決的司法功能就具有了法律依據(jù);另一方面,有助于減少實(shí)踐中人們對(duì)PPP合同爭(zhēng)議解決路徑選擇的困惑,進(jìn)而促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的可持續(xù)健康發(fā)展。

(作者單位:天津工業(yè)大學(xué)。本文首次刊發(fā)于《天津法學(xué)》,系司法部2018年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“政府與社會(huì)資本合作(PPP)糾紛解決機(jī)制研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):18SFB2050。)



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