以采購(gòu)文件為抓手撥開(kāi)項(xiàng)目屬性“迷霧”

【實(shí)務(wù)探討】

以采購(gòu)文件為抓手撥開(kāi)項(xiàng)目屬性“迷霧”

■ 杭正亞

對(duì)于一些既包含貨物、服務(wù)，又包含工程的采購(gòu)項(xiàng)目，其項(xiàng)目屬性的確定一直是實(shí)踐難點(diǎn)。筆者此前就遇到一個(gè)相關(guān)案例并進(jìn)行了梳理，希望此案件的處理結(jié)果能為上述問(wèn)題的解決提供參考。

案情概述

今年1月底，某縣K財(cái)政局作出政府采購(gòu)?fù)对V處理“1號(hào)決定”認(rèn)定，某放射及核醫(yī)學(xué)輻射防護(hù)項(xiàng)目招標(biāo)文件中要求的“注冊(cè)核安全工程師證書(shū)”，在采購(gòu)需求中并沒(méi)有相關(guān)的表述和要求，該評(píng)審因素與采購(gòu)需求不符。因此，關(guān)于這一評(píng)審因素的投訴事項(xiàng)成立，認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。中標(biāo)人眼看煮熟的鴨子飛了，便進(jìn)行信訪，給K財(cái)政局施加壓力。K財(cái)政局本著實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾的精神，認(rèn)為“1號(hào)決定”存在違反法定程序的情形，依法作出“2號(hào)決定”，決定撤銷(xiāo)“1號(hào)決定”，重新啟動(dòng)政府采購(gòu)?fù)对V處理程序。

K財(cái)政局分別向各當(dāng)事人發(fā)出通知書(shū)，要求就該項(xiàng)目是貨物類(lèi)采購(gòu)還是工程類(lèi)采購(gòu)，作出說(shuō)明并提供有關(guān)材料。俗話說(shuō)，外行看熱鬧，內(nèi)行看門(mén)道。圍繞項(xiàng)目屬性，正反兩方僵持不下。前者認(rèn)為該項(xiàng)目屬于貨物采購(gòu)，并非完全意義上的工程采購(gòu)項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)許多類(lèi)似項(xiàng)目也是通過(guò)貨物和服務(wù)政府采購(gòu)的程序進(jìn)行的。后者認(rèn)為該項(xiàng)目屬于工程采購(gòu)，招標(biāo)文件工程量清單中第一、二、三、四、六、七部分均為工程施工的工程量報(bào)價(jià)，且施工部分報(bào)價(jià)占整項(xiàng)工程報(bào)價(jià)的80%。

K財(cái)政局多方收集證據(jù)材料，邀請(qǐng)政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)方面的專(zhuān)家論證，依法對(duì)投訴人投訴是否符合法定受理?xiàng)l件進(jìn)行了審查，對(duì)該項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法進(jìn)行了調(diào)查。該局認(rèn)為：

第一，該項(xiàng)目屬于工程采購(gòu)項(xiàng)目。招標(biāo)文件第一部分“招標(biāo)公告”要求投標(biāo)人有“1.具有建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包二級(jí)及以上資質(zhì)的獨(dú)立法人，并取得有效的企業(yè)安全生產(chǎn)許可證。2.項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資質(zhì)類(lèi)別和等級(jí)：具有建筑工程專(zhuān)業(yè)二級(jí)及以上注冊(cè)建造師資格，并取得B類(lèi)安全生產(chǎn)考核合格證書(shū)”資質(zhì)或證書(shū)等。招標(biāo)文件第三部分“項(xiàng)目需求”總體要求中明確該項(xiàng)目為“交鑰匙”工程，具體工程清單數(shù)量由投標(biāo)單位自行到現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量、測(cè)算，最終同招標(biāo)人簽訂固定總價(jià)合同（即為中標(biāo)價(jià)），后期不再變更?？傮w要求中的其他部分幾乎都是對(duì)工程及其施工方案、安排、質(zhì)量、驗(yàn)收以及工程所需所有設(shè)備及材料的相關(guān)內(nèi)容。因此，該項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人特定要求和項(xiàng)目需求都表明，此項(xiàng)目屬于工程采購(gòu)項(xiàng)目。

第二，該項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)的工程采購(gòu)項(xiàng)目。招標(biāo)文件確定的預(yù)算金額為1800萬(wàn)元，項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容是施工及與施工相關(guān)的設(shè)備和材料。該項(xiàng)目金額超過(guò)400萬(wàn)元，根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第16號(hào)）第五條規(guī)定，該項(xiàng)目屬于必須招標(biāo)的工程采購(gòu)項(xiàng)目。

第三，該項(xiàng)目應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。根據(jù)政府采購(gòu)法第四條，招標(biāo)投標(biāo)法第二條、第三條，政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二條、第七條，招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條、第三條的規(guī)定，該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。

同時(shí)，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第四條的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。因此，K財(cái)政局具有政府采購(gòu)法第十三條所規(guī)定的對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，但不具有對(duì)該項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，投訴人應(yīng)依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，向?qū)τ嘘P(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的部門(mén)提起投訴。因此，投訴人對(duì)該項(xiàng)目向K財(cái)政局提起的投訴，不符合法定受理?xiàng)l件。鑒于上述原因，K財(cái)政局對(duì)投訴人的投訴事項(xiàng)和投訴請(qǐng)求不予審查。最后，K財(cái)政局依據(jù)政府采購(gòu)法第五十六條和《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號(hào)令”）第二十九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出“3號(hào)決定”駁回投訴人投訴的處理決定。

“3號(hào)決定”作出后，投訴人未提出異議。該項(xiàng)目因招標(biāo)人以“該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，而不應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)”為由提出廢標(biāo)。對(duì)此，中標(biāo)人采取了兩項(xiàng)行政救濟(jì)措施：一是針對(duì)招標(biāo)人廢標(biāo)行為向K財(cái)政局投訴。二是對(duì)“3號(hào)決定”申請(qǐng)行政復(fù)議。

對(duì)于中標(biāo)人的投訴，K財(cái)政局向其發(fā)出《投訴補(bǔ)正通知書(shū)》并要求：補(bǔ)正質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)材料，補(bǔ)正投訴事項(xiàng)和與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請(qǐng)求以及必要的證明材料，補(bǔ)正法定代表人或者其授權(quán)代表簽字或蓋章。中標(biāo)人回復(fù)稱(chēng)，本投訴事項(xiàng)是請(qǐng)求K財(cái)政局依法履行法定職責(zé)，而非針對(duì)本項(xiàng)目的質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)情況。由于中標(biāo)人一直未按通知進(jìn)行補(bǔ)正，K財(cái)政局對(duì)該投訴不予受理。

對(duì)于中標(biāo)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，K財(cái)政局作出《行政復(fù)議答復(fù)書(shū)》，論證認(rèn)為“3號(hào)決定”具有事實(shí)和法律依據(jù)，中標(biāo)人復(fù)議申請(qǐng)不能成立。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，“3號(hào)決定”駁回投訴人投訴對(duì)中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，中標(biāo)人的申請(qǐng)不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的受理范圍。對(duì)中標(biāo)人實(shí)體產(chǎn)生影響的系招標(biāo)人的廢標(biāo)公告，該公告依相關(guān)法律規(guī)定作出，并未以“3號(hào)決定”為依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)決定，駁回中標(biāo)人的復(fù)議申請(qǐng)。

案例探析

本案所涉及問(wèn)題在實(shí)踐中很有借鑒意義，筆者對(duì)此進(jìn)行了梳理和分析。

第一，從采購(gòu)標(biāo)的看，如何正確區(qū)分貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)？

許多設(shè)備的采購(gòu)需求除了采購(gòu)貨物本身外，還附帶施工的內(nèi)容，采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商具備施工資質(zhì)。那么，由此怎樣判斷該項(xiàng)目究竟是貨物、服務(wù)采購(gòu)還是工程采購(gòu)呢？此類(lèi)項(xiàng)目往往處于模糊認(rèn)知地帶，有的地方將其納入工程類(lèi)招標(biāo)，有的地方則將其作為貨物、服務(wù)類(lèi)招標(biāo)，實(shí)操比較混亂。筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面來(lái)輔助區(qū)分：一是采購(gòu)文件是否要求供應(yīng)商具備相應(yīng)的建筑施工、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等資質(zhì)。二是采購(gòu)文件是否提到需要勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等流程。三是采購(gòu)文件是否要求提供由政府有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的工程施工許可文件。如果具備上述條件之一，則基本可以認(rèn)為是工程項(xiàng)目了。當(dāng)然前提是采購(gòu)文件沒(méi)有“弄虛作假”。上述案件中的項(xiàng)目需要相關(guān)建筑裝修裝飾工程施工資質(zhì)，盡管未將設(shè)計(jì)納入采購(gòu)內(nèi)容中，但工程施工一般都需要設(shè)計(jì)的流程，這符合一般工程采購(gòu)的特征。

第二，從投訴管轄看，財(cái)政部門(mén)應(yīng)否受理？

如果想完全區(qū)分貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)，可以要求先采購(gòu)貨物、服務(wù)，貨物、服務(wù)采購(gòu)?fù)瓿珊?，再針?duì)施工需求進(jìn)行采購(gòu)，根據(jù)施工工程預(yù)算金額最終確定是否進(jìn)行招標(biāo)。這種模式盡管對(duì)可能發(fā)生的投訴處理的管轄不會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，但會(huì)對(duì)政府采購(gòu)效率產(chǎn)生較大影響，實(shí)踐中是行不通的。那么，對(duì)貨物、服務(wù)附帶施工的政府采購(gòu)項(xiàng)目提出投訴，財(cái)政部門(mén)是否有權(quán)處理？筆者認(rèn)為，這要看采購(gòu)項(xiàng)目與工程建設(shè)是否相關(guān)，與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，即構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，即為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。對(duì)于工程及其與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提出的投訴，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第四條的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)不應(yīng)受理。該項(xiàng)目中的貨物都與其工程建設(shè)相關(guān)，財(cái)政部門(mén)對(duì)于該投訴不予受理是正確的。

第三，從處理程序看，財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)自身投訴處理錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)怎么辦？

實(shí)踐中，對(duì)如何糾正自己行政決定錯(cuò)誤，有不同的做法。一是被動(dòng)型的。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不宜自己撤銷(xiāo)自己的行政行為，應(yīng)由相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟等待依法糾正。二是主動(dòng)型的。即發(fā)現(xiàn)后即依法糾正。本案中，K財(cái)政局發(fā)現(xiàn)“1號(hào)決定”處理程序錯(cuò)誤，便發(fā)出“2號(hào)決定”并撤銷(xiāo)“1號(hào)決定”。“1號(hào)決定”撤銷(xiāo)了，相對(duì)人也不會(huì)再以該決定為由要求行政救濟(jì)，K財(cái)政局也避免了因“1號(hào)決定”而敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。

第四，從處理方式看，財(cái)政部門(mén)是否應(yīng)選擇風(fēng)險(xiǎn)更小的方法？

對(duì)于中標(biāo)人圍繞采購(gòu)人廢標(biāo)行為的投訴，根據(jù)94號(hào)令第十八條、第十九條、第二十一條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)可以從投訴材料方面進(jìn)行審查，也可以從投訴條件方面進(jìn)行審查。但從投訴條件進(jìn)行審查，應(yīng)在審查后3個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面告知不予受理。否則，一旦日后中標(biāo)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟，財(cái)政部門(mén)將承擔(dān)較重的舉證責(zé)任。財(cái)政部門(mén)從投訴材料方面進(jìn)行審查，既給中標(biāo)人一個(gè)機(jī)會(huì)，也給自己留下從投訴條件方面進(jìn)行審查的機(jī)會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

從“3號(hào)決定”對(duì)前中標(biāo)人權(quán)利義務(wù)的影響看，筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的相關(guān)認(rèn)定是正確的。但對(duì)K財(cái)政局來(lái)說(shuō)，提交當(dāng)初作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，證明自己行政行為的合法性，是復(fù)議機(jī)關(guān)通知答復(fù)的內(nèi)容。本案中K財(cái)政局相信自己的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法，完全可以進(jìn)行實(shí)體上的答復(fù)。對(duì)于前中標(biāo)人的主體資格，K財(cái)政局即使未提出異議，復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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