完善五大基礎(chǔ)制度夯實現(xiàn)代政府采購制度基石

【業(yè)內(nèi)觀點】

完善五大基礎(chǔ)制度夯實現(xiàn)代政府采購制度基石

■ 趙曄

作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，政府采購制度是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。自1996年我國試行政府采購制度以來，政府采購制度框架已經(jīng)在規(guī)范政府采購行為、提高財政資金的使用效益、維護國家利益等方面發(fā)揮著日益重要的作用，但與此同時，在頂層設(shè)計、采購政策功能、采購主體責(zé)任、采購效率、監(jiān)管機制等方面還存在一些問題。為此，2018年11月中央全面深化改革委員會審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出了要建立現(xiàn)代政府采購制度。對于現(xiàn)代政府采購制度的建立，筆者認(rèn)為需要完善以下五大基礎(chǔ)制度。

以采購需求管理為引領(lǐng)

完善政府采購交易制度

政府采購需求管理是指，采購人組織確定采購需求、編制采購計劃以及實施相關(guān)風(fēng)險控制管理的活動。采購需求連接著項目評審、合同簽訂和履約驗收等環(huán)節(jié)，如果需求制定不合理將直接影響政府采購質(zhì)量、效率以及采購目標(biāo)的實現(xiàn)。今年7月1日起正式實施的《政府采購需求管理辦法》更是從過程、合同、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)對采購需求做了進一步的規(guī)范。政府采購需求管理的核心是將分散多元的公共服務(wù)需求進行有效識別、有序整合與有機轉(zhuǎn)化，如果從這個角度來看，政府采購的需求管理在需求識別、需求整合平臺等方面仍存在著進一步的整合空間。從需求識別來看，可以充分利用多種渠道，既可以基于現(xiàn)有的基層協(xié)商民主制度整合基層社區(qū)居民的公共服務(wù)需求，也可以發(fā)揮第三方力量在需求識別方面的專業(yè)化中的作用，還可以充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)對潛在需求進行深度挖掘，從而使得多元的需求得到有效識別。從需求整合平臺來看，要搭建多功能、多層次的需求整合平臺，對分散的需求進行類型化歸納，從而解決需求管理碎片化的問題。

以落實主體責(zé)任為核心

完善采購人內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是按照政府采購法律法規(guī)的要求結(jié)合實際采購需求和采購流程中的風(fēng)險點建立的政府采購管理制度、工作程序和控制措施的總稱。良好的內(nèi)部控制能夠保證政府采購行為高效、有序、快速地進行,也是實現(xiàn)采購目標(biāo)的有效機制。伴隨著“放管服”改革在政府采購領(lǐng)域的推進，采購主體的自主權(quán)限也在不斷擴大，這一方面帶來了采購用戶滿意度的不斷提升，另一方面對其內(nèi)控管理也提出了更高的要求。在現(xiàn)實工作中，很多單位在政府采購內(nèi)控工作中存在著諸如內(nèi)控意識淡薄、內(nèi)控制度不細(xì)化導(dǎo)致主體責(zé)任落實不到位等問題。因此，采購人要在落實主體責(zé)任的基礎(chǔ)上構(gòu)建內(nèi)部控制制度，覆蓋預(yù)算編制、采購需求管理、合同簽訂、履約驗收等政府采購全流程，同時理清各環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，通過采購申報、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的職能設(shè)置有效防控采購風(fēng)險。

以“物有所值”為導(dǎo)向

完善政府采購績效評價制度

“物有所值”是指，政府采購主體通過綜合評價采購項目的成本與收益實現(xiàn)價格與質(zhì)量、性能的最佳組合，從而確保采購支出獲得最佳效果。物有所值采購理念最初產(chǎn)生于英國上世紀(jì)八十年代興起的“新公共管理運動”，近年來逐漸成為國際政府采購規(guī)則以及各國公共采購中普遍追求的共同目標(biāo)。我國在2013年也將物有所值作為政府采購的制度目標(biāo)。由于政府采購不僅是為了完成采購的行為，更是承載著政府宏觀調(diào)控的重要工具。因此，政府采購“物有所值”的目標(biāo)就不能僅僅出于資金效率的考慮，而應(yīng)該從各方面的功能進行綜合考慮。從我國政府采購的績效管理情況來看，大多數(shù)地區(qū)的政府采購績效評價往往局限在節(jié)資率等單一維度的指標(biāo)，從而影響了評價的完整性和功能性。因此要拓寬維度，從底線保障、客觀發(fā)展、主觀感知等三個層面進行綜合評價。底線保障考量的是能否滿足最基本的獲得感；客觀發(fā)展考量的是“獲得”質(zhì)量的高低；主觀感知考量的則是受眾主觀感知的滿意程度。同時由于政府采購績效評價涉及不同區(qū)域和政府部門，因此應(yīng)該根據(jù)不同績效評價對象設(shè)定不同的績效標(biāo)準(zhǔn)，從而建立起分類、分級、分階段的績效指標(biāo)體系。

以有效發(fā)揮監(jiān)管作用為要求

完善政府采購監(jiān)管制度

政府采購監(jiān)管是指，財政部門對政府采購的各主體在采購過程中發(fā)生的行為進行監(jiān)督和管理。從我國政府采購監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，監(jiān)管制度、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)督過程等方面都存在亟待解決的問題。監(jiān)管制度方面，部分采購監(jiān)督工作的配套制度需要進一步健全；監(jiān)管機構(gòu)方面，政府采購法對采購監(jiān)管的相關(guān)部門如何具體運作尚未明確；監(jiān)督過程方面主要側(cè)重于事后監(jiān)督。因此，完善政府采購的監(jiān)管制度，盡快調(diào)整、完善政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，從而明確規(guī)范政府采購市場各參與者的權(quán)利和義務(wù)是首要前提。其次，通過內(nèi)部監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督等方式逐步構(gòu)建多層次監(jiān)督防范體制。最后，充分利用信息化手段推動采購監(jiān)督由結(jié)果監(jiān)督向全程監(jiān)控轉(zhuǎn)變，利用最新的技術(shù)在政府采購信息系統(tǒng)中對政府采購行為進行全流程記錄從而實現(xiàn)全程監(jiān)控。

以提高效能為目標(biāo)

完善政采數(shù)字化支撐制度

政府采購數(shù)字化是將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)手段融入政府采購全過程，通過構(gòu)建政府采購的電子化系統(tǒng)平臺實現(xiàn)采購交易、采購監(jiān)督和采購服務(wù)的全面智能化。政府采購的數(shù)字化轉(zhuǎn)型既可以彌補傳統(tǒng)采購模式的弊端，有效提升采購效率，又有利于監(jiān)管。我國政府采購數(shù)字化進程在不斷推進，上世紀(jì)90年代，我國就開始了政府采購的信息化建設(shè)，目前全國大部分地區(qū)已經(jīng)進入了全流程電子化采購階段，但在實際推動過程中仍然存在著區(qū)域進展不平衡、應(yīng)用程度較低、缺乏配套制度等問題。可以預(yù)見，未來，政府采購的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將進一步提速。所以，一方面要盡快加快政府采購的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程，通過完善平臺建設(shè)、加快數(shù)字共享、完善相關(guān)法規(guī)等措施破除政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的瓶頸。另一方面要對數(shù)字政府采購帶來的新風(fēng)險給予充分考慮，如關(guān)鍵的數(shù)字資產(chǎn)泄露、過程可視化程度降低等問題，應(yīng)提前預(yù)警建立相應(yīng)的防控機制。

［作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授，文章系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質(zhì)量發(fā)展研究”（XLYC1807200）階段研究成果］

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。