奏響74號令修訂“前奏曲”

【圓桌論壇·聚焦政府采購非招標(biāo)方式】

奏響74號令修訂“前奏曲”

——多位專家為74號令修訂建言獻(xiàn)策

話題引出：《財政部2021年立法工作安排》提到，今年，穩(wěn)步推進(jìn)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）修訂工作。74號令于2014年2月正式實施，其對非招標(biāo)采購方式的適用條件、采購程序等進(jìn)行了全方位規(guī)范。在政府采購制度改革的不斷深入以及政府采購法修訂草案征求意見稿公布的背景下，本期《中國政府采購報》特邀業(yè)界人士共同探索政府采購非招標(biāo)方式的改革路徑，以期為相關(guān)部門開展74號令的修訂提供借鑒。

主持人：

中國政府采購報記者                          昝  妍

嘉賓：

浙江省財政廳法規(guī)處處長                      張旭東

天津市政府采購中心評標(biāo)部部長                王永鋒

湖南省政府采購協(xié)會秘書長                    易學(xué)汶

中機(jī)國際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理                  岳小川

中貿(mào)國際工程招標(biāo)（北京）有限公司負(fù)責(zé)人        成  凱

74號令的出臺讓非招標(biāo)采購活動有法可依

主持人：歡迎各位老師參加本期的圓桌論壇。今年財政部將《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）和74號令的修訂納入立法工作。日前，87號令修訂已向全社會公開征求意見。對于74號令的修訂，業(yè)內(nèi)也有不少探討。今天，《中國政府采購報》特邀各位老師以問題為導(dǎo)向，為74號令的修訂建言獻(xiàn)策。

74號令實施已有7年多，各位老師認(rèn)為，它最初是要解決政府采購中的什么問題？

張旭東：財政部出臺74號令是非常及時的，解決了我國當(dāng)時政府采購非招標(biāo)方式缺乏全國統(tǒng)一的制度的問題。政府采購法于2003年實施，其中明確了政府采購方式為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式，但是沒有明確具體的適用范圍與規(guī)則。74號令出臺前政府采購各方主體在對于非招標(biāo)方式的操作無所適從。

王永鋒：74號令出臺后，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就制定74號令答記者問時就提到，該文件出臺主要有三大目標(biāo)。第一，完善政府采購制度建設(shè)的需要。第二，規(guī)范非招標(biāo)采購活動的需要。第三，擴(kuò)大政府采購范圍的需要。經(jīng)過7年的時間，前兩個目標(biāo)基本上已經(jīng)達(dá)到。第三個目標(biāo)，實現(xiàn)情況較前兩者仍存在差距。根據(jù)財政部公布的2019年全國政府采購情況來看，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購分別占全國政府采購規(guī)模的78.3%、1.0%、3.6%、6.2%、1.4%和6.2%，公開招標(biāo)采購仍占主導(dǎo)地位。究其原因，主要有兩個方面的原因：第一，競爭性談判和詢價受限于報價最低的原則確定供應(yīng)商，比較難采購到質(zhì)量好、產(chǎn)品優(yōu)并令采購人滿意的產(chǎn)品。因此，這兩種方式不受采購人青睞。第二，隨著地方巡視、巡察向下延伸、力度加大，公開招標(biāo)方式盡管耗時耗力，但仍然是采購人首選的采購方式。另外，政府采購電子商城、協(xié)議供貨定點采購等采購模式的出現(xiàn)，采購人選擇非招標(biāo)方式的范圍進(jìn)一步縮小。因此，通過非招標(biāo)方式擴(kuò)大政府采購規(guī)模這一目標(biāo)并沒有按預(yù)期實現(xiàn)。

岳小川：74號令出臺前，政府采購法關(guān)于競爭性談判、詢價和單一來源采購三種非招標(biāo)采購方式的規(guī)定屬于原則性規(guī)定。為此，一些部委和地方制定了適用本部門、本地區(qū)的非招標(biāo)方式工作規(guī)范、程序、工作手冊等，或者適用采購代理機(jī)構(gòu)、采購人的內(nèi)部工作程序。由于大家對非招標(biāo)程序的理解不一致，這些規(guī)范、程序、工作手冊等不統(tǒng)一，不能成為監(jiān)管依據(jù)，執(zhí)行中甚至出現(xiàn)了不符合政府采購法規(guī)定的亂象。因此，74號令的出臺讓規(guī)范非招標(biāo)采購活動有法可依。

修訂應(yīng)與上位法和其他規(guī)章協(xié)調(diào)

主持人：如果修訂74號令，各位老師覺得側(cè)重點或者方向應(yīng)該在哪里？

張旭東：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是《深化政府采購制度改革方案》的出臺，政府采購制度的重塑將轉(zhuǎn)為強(qiáng)化采購需求、強(qiáng)調(diào)采購人主體責(zé)任的落實，政府采購非招標(biāo)方式也要適應(yīng)改革的方向。在現(xiàn)有政府采購制度的框架下，公開招標(biāo)的采購方式在政府采購制度中的占比過大，使其他采購需求相關(guān)制度高度邊緣化，也使得非招標(biāo)方式難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，履約驗收作為政府采購的重要環(huán)節(jié)在執(zhí)行環(huán)節(jié)常被忽略。74號令進(jìn)一步完善需要圍繞采購需求重新設(shè)計非招標(biāo)的采購程序、更加突出采購人的主體責(zé)任，在政府采購非招標(biāo)方式選擇、評審方法選擇、供應(yīng)商推薦等方面，擴(kuò)大采購人的自主權(quán)，甚至可以考慮將這些問題在立法層面予以確定。同時74號令的修訂還應(yīng)密切關(guān)注政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法的修訂動向，加強(qiáng)與87號令的協(xié)同。

易學(xué)汶：與招標(biāo)采購方式相比，非招標(biāo)采購方式采購周期更短、效率更高，選擇供應(yīng)商的來源和評審過程更為靈活，政府采購政策功能更好落實。但從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，非招標(biāo)方式在我國并未被廣泛使用與接受。對比國外公開招標(biāo)在政府采購的占比情況，歐盟國家公開招標(biāo)占比為30%，美國公開招標(biāo)占比為10%，而我國公開招標(biāo)占比為70%-80%。很明顯，在我國公開招標(biāo)存在占比過大，甚至有濫用的跡象。造成這一現(xiàn)象，既有立法的歷史原因，也離不開社會主流觀點的影響。政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法在最初的立法階段都是確立了公開招標(biāo)為主的導(dǎo)向。社會主流觀點認(rèn)為，非招標(biāo)方式是輔助的采購方式，且非招標(biāo)方式達(dá)不到充分的競爭。這樣導(dǎo)致不少采購人在實踐中不敢用非招標(biāo)方式采購。但實際上，過分強(qiáng)調(diào)招標(biāo)程序規(guī)范不利于根據(jù)項目的需求特點確定相應(yīng)采購方式、評審制度，不利于從交易機(jī)制上實現(xiàn)政府采購政策功能，也解決不了提高采購結(jié)果滿意度的問題。值得慶幸的是，財政部已關(guān)注到了這一問題，在政府采購法修訂草案征求意見稿中刪除了現(xiàn)行采購法中提到的“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，還明確了“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購項目需求特點、績效目標(biāo)和市場供需等情況，依照本法規(guī)定的適用情形，確定采購方式”。未來，招標(biāo)方式與非招標(biāo)方式將在政府采購法中處于同等地位。另外，應(yīng)不應(yīng)該設(shè)定政府采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的問題也值得思考，目前執(zhí)行的400萬元的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)就一定合適嗎？按照要求，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)。實踐中，不少上一級單位因為擔(dān)心在紀(jì)檢審查時被懷疑有規(guī)避公開招標(biāo)的行為，不愿意為下一級單位審批由公開招標(biāo)轉(zhuǎn)非招標(biāo)方式。因此，為了非招標(biāo)方式更廣泛地被使用，建議取消公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

岳小川：經(jīng)過多年的實踐，74號令中仍有一些細(xì)節(jié)亟待完善。如政府采購競爭性談判和競爭性磋商的項目供應(yīng)商報價是否需要公開、哪一輪公開，這些問題都是需要明確的，避免實踐中各地操作各異。又如，競爭性談判中談判小組的組建時間應(yīng)該根據(jù)項目特點決定。現(xiàn)行的規(guī)定是，第一步，成立談判小組；第二步，制定談判文件；第三步，確定參加談判的供應(yīng)商；第四步，進(jìn)行談判。但某些采購需求復(fù)雜的項目，應(yīng)該允許采購人或代理機(jī)構(gòu)在編制談判文件時組建談判小組并參與編制采購文件。這樣做采購需求的把關(guān)會更加準(zhǔn)確完整、采購文件的質(zhì)量也會得到提升，相應(yīng)的質(zhì)疑和投訴也會減少，從而提升政府采購的效率。還如，競爭性談判的項目中，某些供應(yīng)商在第一輪談判時遞交的投標(biāo)文件未能滿足“實質(zhì)性響應(yīng)”的，不應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定被判“出局”，應(yīng)該讓供應(yīng)商有對投標(biāo)文件修改、補(bǔ)充的機(jī)會。多一個供應(yīng)商參與項目，項目的競爭性更強(qiáng)，采購人選擇的范圍也更大。再如，按照現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除采用單一來源采購方式外，一般情況下，非招標(biāo)采購應(yīng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中確定不少于3家供應(yīng)商參加競爭性談判、詢價或競爭性磋商采購活動。但實踐中經(jīng)常出現(xiàn)供應(yīng)商仍不足3家的情形，最終導(dǎo)致項目廢標(biāo)?！安簧儆?家供應(yīng)商”的這一規(guī)定給非標(biāo)方式政府采購項目帶來相當(dāng)大的操作難度。建議這一規(guī)定，改為“不少于2家供應(yīng)商”，2家供應(yīng)商也可以達(dá)到競爭的目的，同時建議邀請供應(yīng)商參加競爭性談判和詢價采購的方式僅為發(fā)布公告邀請，以強(qiáng)化供應(yīng)商的競爭。

王永鋒：首先，非招標(biāo)方式中競爭的作用沒有發(fā)揮出來。非招標(biāo)采購方式中供應(yīng)商入圍的方式有三種，分別為發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取、采購人和評審專家分別書面推薦。一般情況，通過發(fā)布公告產(chǎn)生供應(yīng)商，項目的競爭性是最大的。但實踐中運用較多的方式仍然是采購人和評審專家出面推薦。比如競爭性談判和詢價都是采用“報價最低的原則確定供應(yīng)商”的評審方法，致使采購人輕易不敢通過發(fā)布公告的方式選擇供應(yīng)商。其次，競爭性談判的作用沒有發(fā)揮出來。談判主要是談采購需求和合同條款。在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價成交。也就是說需求明確下的報價，競爭才有意義。但實踐中談判小組成員都是將談判的精力放在程序的規(guī)范性以及價格上，競爭性談判淪為走形式。最后，單一來源采購方式適用較少的原因是本應(yīng)使用單一來源采購方式項目，采購人怕?lián)?zé)而選擇了其他采購方式。

如何提高競爭性，第一，通過發(fā)布公告的方式吸引更多的供應(yīng)商參與到項目中。第二，政府采購需求制定要嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真。采購人可以結(jié)合《政府采購需求管理辦法》做好調(diào)研工作，積極讓供應(yīng)商參與到需求確定當(dāng)中，采購人需要吸納供應(yīng)商提出的意見和建議。天津市政府采購中心在協(xié)助采購人確定需求時，通常會邀請各個品牌、廠家，讓每家談一下每條指標(biāo)應(yīng)如何設(shè)定，最后形成一個共識等。如何發(fā)揮好談判的作用，第一，談判的側(cè)重點不在價格，而在談需求。第二，談判自主權(quán)擴(kuò)大。政府采購法修訂草案征求意見稿中已經(jīng)明確要增加采購人在“評審專家的確定”上的自主權(quán)。即采購需求明確、評審因素能夠通過客觀指標(biāo)量化的采購項目，由采購人自行確定評標(biāo)委員會、談判小組和評審小組中的評審專家。采用最低評標(biāo)價法的，采購人可以自行評標(biāo)，也可以依法組建評標(biāo)委員會評標(biāo)。

競爭性談判與競爭性磋商方式合并受歡迎

主持人：財政部去年發(fā)布的政府采購法修訂草案征求意見稿中第四十三條是關(guān)于采購方式種類的內(nèi)容。修訂草案中并未看到競爭性磋商這一采購方式。據(jù)修訂草案成員介紹，本次修法將競爭性談判與競爭性磋商兩種采購方式進(jìn)行了合并，統(tǒng)稱為競爭性談判。相應(yīng)對競爭性談判設(shè)立了最低評審價法和綜合評分法兩種評審方法。對此，各位老師怎么看？

成凱：競爭性磋商與競爭性談判這兩種采購方式在程序上具有共通性，只是評定成交的方式不同。這一修訂更符合實際需要，打破了現(xiàn)在競爭性談判和競爭性磋商的弊端。

王永鋒：非常贊賞政府采購法修訂草案將競爭性磋商與競爭性談判進(jìn)行整合的制度設(shè)計。這樣采購人可根據(jù)項目特點既能選擇采購方式又可以選擇評審方式。比如需求標(biāo)準(zhǔn)化的項目可以選擇最低評審價法，需求復(fù)雜技術(shù)、性質(zhì)特殊的項目可以選擇綜合評分法。

岳小川：我也非常認(rèn)同對競爭性磋商與競爭性談判兩種采購方式合并的做法。我認(rèn)為，詢價這一采購方式也應(yīng)該設(shè)立最低評審價法和綜合評分法兩種評審方法。甚至可以把非招標(biāo)采購方式設(shè)定得更靈活一些，給采購人更大的自主權(quán)。盡量讓一種采購方式可搭配多種評審方法。

修訂應(yīng)明確競談項目最后一輪公開報價

主持人：一提到74號令修訂，有一問題必然被提起。那就是在競爭性談判項目中，能否公開所有供應(yīng)商的報價？以及在第幾輪報價中公開？對于該問題各位老師有何想法？

王永鋒：很多供應(yīng)商都希望能夠知道其他供應(yīng)商的報價，他們認(rèn)為，這樣可根據(jù)其他供應(yīng)商公開的報價來調(diào)整自己的報價。其實，公不公開供應(yīng)商報價對于項目最終實質(zhì)性效果沒有太大影響。只要項目有競爭（參與供應(yīng)商多），即使不公開供應(yīng)商的報價，價格降低的幅度也會很大。我們中心曾承接了一個通用類設(shè)備的采購項目，采購預(yù)算金額為2000萬元。該項目之前通過公開招標(biāo)的方式，最終有3家供應(yīng)商參與投標(biāo)，中標(biāo)的金額為1900萬元左右。后因投訴成立，該項目廢標(biāo)重新采購。因為采購時間比較急，經(jīng)過審批該項目第二次采購改為競爭性談判方式，有5家供應(yīng)商參與談判，在未公開報價的情況下項目的成交價為1000萬元左右。最終的成交價格比通過公開招標(biāo)方式的還要低。

我們采購中心目前的規(guī)定是在采購需求未作調(diào)整的前提下，競爭性磋商只有一次最終報價，競爭性談判一般采用2輪報價。如果所有供應(yīng)商都在現(xiàn)場，就在現(xiàn)場統(tǒng)一進(jìn)行報價。如果所有供應(yīng)商中有任何一位沒有到場，工作人員則在招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)平臺設(shè)定一個時間，規(guī)定時間內(nèi)由談判小組在同一時間開啟供應(yīng)商的報價。對于該做法，少數(shù)供應(yīng)商曾提出質(zhì)疑。實際上，74號令之前，我們也曾實施多輪報價，但后來進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，在談判充分且有競爭的情況下，一輪報價和多輪報價對采購結(jié)果沒有太大區(qū)別。此外，目前對競爭性談判、競爭性磋商采取幾輪報價的做法并沒有明確的法律依據(jù)。

易學(xué)汶：從公平、公開、公正的角度來講，我認(rèn)為報價是必須公開的。如果是多輪報價，建議在最后一輪公開報價。經(jīng)過談判或磋商后，在最后一輪采購人和供應(yīng)商之間的供需基本可以對等，所以最后一輪的報價才是最有意義的，并且最后報價也可以是高于初次報價的。實踐中公開報價的方式建議使用投影儀等，同時公開展示所有供應(yīng)商的最后一輪報價。

岳小川：我贊同易秘書長的看法，希望74號令修訂時明確最后一輪報價必須公開。首先，最后一輪公開報價非常好地體現(xiàn)了政府采購落實信息公開的要求。其次，前幾輪報價是否公開我認(rèn)為需要采購人在采購文件中予以明確。實踐中，部分供應(yīng)商擔(dān)心會泄露其商業(yè)秘密，并不希望公開前幾輪的報價。但有的項目多輪公開報價，對價格競爭更有利。因此，采購人有必要提前在采購文件中告知供應(yīng)商是否多輪公開報價，讓供應(yīng)商提前決定是否參與項目。

成凱：如果所實施的政府采購競爭性談判項目是多輪報價，建議在最后一輪公開報價，特別是采用最低評標(biāo)價法的項目，一方面，有利于體現(xiàn)政府采購的公開、公平和公正原則。另一方面，有利于打消供應(yīng)商疑慮暗箱操作的想法,還競爭性談判一個“清白”。此外，在最后一輪報價的規(guī)定也是和87號令的有關(guān)規(guī)定相一致的。87號令規(guī)定，在公告中標(biāo)結(jié)果的同時，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書；對未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評審得分與排序。未來競爭性談判方式引入綜合評分法建議參考87號令的此規(guī)定。

主持人：感謝各位專家的分享。相信大家提出的“真知灼見”必定會為政府采購非招標(biāo)方式的制度設(shè)計和政府采購制度的深化改革提供有益參考。

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