美國利用研發(fā)合同制推動科技創(chuàng)新的經(jīng)驗及啟示

美國利用研發(fā)合同制推動科技創(chuàng)新的經(jīng)驗及啟示

■ 陳堯 姜愛華

研發(fā)合同制（Research and Development Contracting）是美國政府進行技術(shù)采購的重要形式，指美國的官方部門和相關(guān)科研單位（包括從屬企業(yè)、大學或獨立的科研所和實驗室）簽訂合同，按一定的規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量定購所需要的研究項目，科研機構(gòu)依照合同要求展開研究，并在期限屆滿時向政府提呈研究成果。

通過政府采購行為促進科技創(chuàng)新，正受到國內(nèi)財政工作者愈來愈多的關(guān)注，但有關(guān)研發(fā)合同制度的研究較少。我國現(xiàn)有的政府采購體系尚未引入研發(fā)合同制度，雖然存在著類似美國研發(fā)合同制度的嘗試，但沒有形成完整可循的規(guī)范，更沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其加以規(guī)定，因此，對美國研發(fā)合同制度的成功經(jīng)驗進行研究和引進具有較強的現(xiàn)實價值。

研發(fā)合同制概況

（一）研發(fā)合同制的法律基礎

美國現(xiàn)行研發(fā)合同制的法律基礎來自于1983年出臺的美國聯(lián)邦采購法規(guī)（Federal Acquisition Regulations, FAR），聯(lián)邦采購法規(guī)對美國政府采購進行了詳細而全面的規(guī)定，解決了美國政府各行政分支機構(gòu)進行采購時的依照條例混亂繁雜的問題。聯(lián)邦采購法規(guī)的第35部分對研發(fā)合同制的政策、招標、分包研發(fā)工作、專利權(quán)等18個方面進行了細致的規(guī)定。其中，條款35.001-35.007構(gòu)成了第35部分的主體，適用于研發(fā)合同制的所有情況。除作為綱領性法規(guī)的聯(lián)邦采購法規(guī)外，美國許多官方部門自主制定的規(guī)定中也涉及到了研發(fā)合同制的內(nèi)容。如，美國聯(lián)邦交通部采購條例第1235部分、美國能源部采購條例第935部分、美國環(huán)境保護署采購條例第1535部分等，這些條例一般基于聯(lián)邦采購法規(guī)制定，在不違背聯(lián)邦采購法規(guī)基本要求的前提下進行相應的調(diào)整與細化，豐富了聯(lián)邦采購法規(guī)的內(nèi)容，補充了其中的不足和漏洞。美國系統(tǒng)完整、層次分明的政府采購法律體系是研發(fā)合同制得以存在和發(fā)展，進而促進本國科技創(chuàng)新的基石。

（二）研發(fā)合同制涉及的主要概念

聯(lián)邦采購法規(guī)對研發(fā)合同制所涉及的兩個主要概念——研究和開發(fā)進行了限定。其中，在多數(shù)研發(fā)合同中，研究指的是應用研究，其包括3個主要類型：在基礎研究之后所進行的工作，這些工作與之前基礎研究關(guān)聯(lián)較大；尋求技術(shù)、材料、工藝、方法、裝置等方面進步；推動前沿科技的發(fā)展。另外，研發(fā)合同中的研究也可能指的是基礎研究，但這種情況并不多見。

開發(fā)則指在設計、開發(fā)、測試或評估新產(chǎn)品或服務（這里的“新”也可以包括對現(xiàn)有產(chǎn)品或服務的改進）時系統(tǒng)地使用科學技術(shù)知識，以滿足特定的性能要求或既定目標。它包括設計工程、原型設計和工程測試的功能，但是不包括以為現(xiàn)有產(chǎn)品開發(fā)額外來源為唯一目的而進行的分包技術(shù)工作。

（三）研發(fā)合同制的適用范圍、目的和特點

研發(fā)合同可以且只可以在為了聯(lián)邦政府的直接利益或為聯(lián)邦政府所使用而去獲取產(chǎn)品或服務的情況下使用，只要滿足這樣的前提條件，美國的官方部門就可以與某個科研機構(gòu)或?qū)嶒炇液炗喲邪l(fā)合同。絕大多數(shù)美國官方部門都已引入研發(fā)合同制，包括總統(tǒng)辦公室、財政部、內(nèi)政部、教育部等中央層級部門，也包括各州政府、市政府等地方部門。

簽訂研發(fā)合同的主要目的是提高現(xiàn)有的科學技術(shù)和知識水平，并在達到委托方的要求或?qū)崿F(xiàn)聯(lián)邦利益的必要范圍內(nèi)應用該知識。但是，大多數(shù)研發(fā)合同無法準確地描述為達成目標所需要的具體工作或方法，很難具體地判斷成功的概率或?qū)崿F(xiàn)某種技術(shù)所需的努力，缺乏目標成功實現(xiàn)的保證，這與同樣為政府部門所大量使用的供應合同和服務合同有著顯著的區(qū)別。

（四）編制工作報告的原則

聯(lián)邦采購法規(guī)第35部分指明了在研發(fā)合同制中編制工作報告的基礎原則，主要有4個方面：

1. 一份清晰完整的工作報告無論對基礎研究還是對應用研究來說都至關(guān)重要。工作報告必須允許承包商自由發(fā)揮創(chuàng)新思維和創(chuàng)造力，必須由承包人員和技術(shù)人員分別編制，以充分發(fā)揮靈活性，達到研發(fā)合同所需目標。

2. 在基礎研究中，工作報告關(guān)注的重點應當是獲取特定的知識，而不是要求達成預設的某個結(jié)果，這種強調(diào)尤其適用于研發(fā)工作的早期或概念階段。

3. 在審查一個工作報告時，采購員應當保證其所用措辭的嚴謹，工作報告的說明應當與將要談判的合同類型保持一致。

4. 承包人員和技術(shù)人員在準備工作報告時，應當根據(jù)實際情況提供這些信息：所研究的領域及研發(fā)工作計劃達到的目標、和該研究相關(guān)的背景信息、可能對研發(fā)工作產(chǎn)生障礙的因素。

（五）訂約方式和合同類型的有關(guān)規(guī)定

聯(lián)邦采購法規(guī)第35部分中，對研發(fā)合同制中編制工作報告時，涉及訂約方式和合同類型的有關(guān)規(guī)定，主要有3個方面：

1.選擇合適的合同類型是采購員的責任。鑒于技術(shù)因素對于研發(fā)過程至關(guān)重要，而采購員很可能對技術(shù)問題并沒有深入了解，因此采購員必須在獲得專業(yè)技術(shù)人員的建議后再選擇合同類型。

2.由于在實際操作中一般難以精確地估計規(guī)格和費用（這將導致政府對估計工作缺乏信心），因此，固定價格合同雖然是受到允許的，但更推薦采用成本補償合同。

   3.如果可以預先指定明確的工作量，則短期的固定價格合同有助于解決潛在問題并降低政府風險。若研究目標明確且對價格談判的成本估算有充足的信心時，固定價格合同也可以用于小型項目。

（六）招標工作的原則

聯(lián)邦采購法規(guī)第35部分中指明了在研發(fā)合同制中招標工作的基礎原則，主要有9個方面：

1. 在一個項目中政府可能收到大量的投標申請，詳細審查每一份投標申請對政府來說是費時的。因此，政府只有必要審查那些技術(shù)角度上合格的申請。以下因素被用于判斷某項投標申請是否合格：申請方現(xiàn)在和過去的表現(xiàn)、申請方在專業(yè)領域內(nèi)的地位和聲譽、申請方獲得和保留從事這項工作所需的專業(yè)技術(shù)的能力等。

2. 雖然一般情況下政府只會去審查那些技術(shù)合格的申請商所投遞的申請，但如果政府無法對部分申請商是否合格進行評估，那么，出于促進競爭的目的，政府仍然應當向這些申請商提供招標書的副本。

3. 要約人需要在招標書中描述其技術(shù)和管理方法，指出技術(shù)所存在的不確定性問題，并提出解決該不確定性問題的具體建議。

4. 招標活動可能要求組織提案，以便技術(shù)人員可以有效地評估技術(shù)部分，最大程度降低要約人和政府的開支。

5. 研發(fā)合同的招標必須包含可以確定技術(shù)能力的要素，比如，要約人對工作范圍的理解，為實現(xiàn)合同而提出的方法或構(gòu)想，項目中是否存在有經(jīng)驗的工程師、科學家或其他技術(shù)人員，要約人的工作經(jīng)驗等。

6. 除了評估申請者的技術(shù)能力外，采購員還應酌情考慮申請者的管理能力、相關(guān)經(jīng)驗和過去的表現(xiàn)。雖然成本或價格并不是政府選擇承包商首要的考慮因素，但在公平合理的成本下選擇最能滿足政府要求的申請者時，也不應忽略成本或價格。

7. 采購員應確保潛在的申請者已充分了解了工作的細節(jié)，尤其是政府對工作說明的解釋應當清楚明白。

8. 不違反規(guī)則的前提下，招標書應允許申請者提出另一種合同類型。

9. 政府可以發(fā)出一些探索性質(zhì)的請求，以確定在特定研究領域中是否存在進行研發(fā)的可能。任何此類請求均應向?qū)Ψ矫鞔_，它不會使得政府承擔任何義務，也不表示政府有明確意圖訂立合同。

研發(fā)合同制對美國科技創(chuàng)新的促進

一是提供了靈活自由的科研環(huán)境。簽訂研發(fā)合同的目的就是提高科技水平，達到聯(lián)邦所規(guī)定的要求。在一個合同中，政府和科研機構(gòu)是地位平等的買賣雙方，而非行政上的上下級，政府主要關(guān)注受托方能否在合同期限內(nèi)完成合同要求，而不會過多干預科研機構(gòu)的研究過程。因此，研發(fā)合同能夠為受托方提供一個比較純粹的科研環(huán)境。在此環(huán)境中可以合理靈活地進行科研工作，減輕科研機構(gòu)的行政負擔，調(diào)動科研人員的積極性。

科研環(huán)境的自由是研發(fā)合同制的最大優(yōu)勢，也是促進科技創(chuàng)新的最重要保障。在聯(lián)邦采購法規(guī)第35部分中不乏大量條款保障研發(fā)合同對靈活科研的保護，如，明確規(guī)定政府必須為科研機構(gòu)創(chuàng)造寬松自由的研究環(huán)境，不允許施加額外的行政壓力；必須讓科研機構(gòu)參與到撰寫工作報告的過程中來，允許承包商自由發(fā)揮創(chuàng)新思維和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮靈活性；推薦政府采用成本補償合同而非固定價格合同，也是與研發(fā)合同風險較大的現(xiàn)實相匹配的舉措，對研發(fā)合同執(zhí)行過程中的變動采取更加包容的態(tài)度；允許承包方在完成合同的過程中存在不確定因素。這些條款的存在，確保了承包研發(fā)合同的科研機構(gòu)得以在完善的制度框架下自由地進行科技創(chuàng)新。

二是形成積極有效的市場競爭。政府在簽訂研究項目時，一般采取對社會公開招標的方法，政府并不會在招標前預設一個目標對象，而是通過網(wǎng)絡或傳統(tǒng)媒體向社會公布具體的科研要求和經(jīng)費，再對投標者進行橫向比較。與普通的商業(yè)市場類似，公開招標就意味著構(gòu)成了競爭，刺激投標企業(yè)大力提升自身的科技水平，不斷對現(xiàn)有的技術(shù)進行創(chuàng)新升級，力爭擁有競標優(yōu)勢。

同時，為減少政府對應標對象的篩選工作，允許政府直接對申請商本身的素質(zhì)進行評估，通過對申請商的經(jīng)驗、聲譽、行業(yè)地位等多方面的考察，剔除被認為無法勝任相關(guān)研發(fā)任務的申請商。因此，能夠獲得政府的研究開發(fā)合同，會被視為企業(yè)（或其他科研機構(gòu)的擁有者）在該領域保持領先地位，這會在一定程度上提高企業(yè)的市場競爭力，從而倒逼其擁有者不斷追求技術(shù)創(chuàng)新。

另外，聯(lián)邦采購法規(guī)對不同情況下科研機構(gòu)從研發(fā)合同中獲取的利益進行了規(guī)定。多數(shù)情況下科研機構(gòu)能夠獲得對發(fā)明的獨占權(quán)，即使不能獨占也可以首先掌握科研成果并由此領先市場開發(fā)出新產(chǎn)品，從而獲得相當可觀的市場優(yōu)勢。因此，科研機構(gòu)的所有者總是樂意甚至爭相與政府簽訂研發(fā)合同，政府因此得以成為合同中占據(jù)主導權(quán)的一方，可以根據(jù)政府的實際需要擇優(yōu)選擇承包商，從而壓縮成本，提高科研效率。

三是促使FFRDC廣泛設立。美國的企業(yè)和大學擁有世界頂尖的綜合實力和管理水平，因此，在某些領域美國政府已經(jīng)不單純滿足于讓企業(yè)和大學的科研機構(gòu)幫助自己進行科技開發(fā)，而是直接通過合同的方式將政府所屬的科研機構(gòu)直接打包轉(zhuǎn)移給企業(yè)或大學代為管理，這種做法形成了具有美國特色的科研機構(gòu)“聯(lián)邦資助的研發(fā)中心”（FFRDC)。雖然這些機構(gòu)的大部分經(jīng)費都來源于美國政府，但政府并不會行政干預這些機構(gòu)的內(nèi)部管理，而是由經(jīng)驗豐富的企業(yè)或大學去發(fā)掘這些機構(gòu)的潛能。這一方面為FFRDC創(chuàng)造了極其寬松的創(chuàng)新環(huán)境；另一方面，企業(yè)需要追求領先市場，大學則對學術(shù)創(chuàng)新有要求，二者素來有著深厚的創(chuàng)新基因，對鼓勵FFRDC進行科技創(chuàng)新有著積極影響。

目前，全美共有42所FFRDC，分別由國防部、能源部、財政部等數(shù)十個美國官方部門進行資助，隸屬于23個著名企業(yè)和7所一流大學。如，由美國國土安全部資助的，隸屬于巴特爾國家生物防御研究所的國家生物防御分析與對策中心，由美國能源部資助的，隸屬于加州大學的勞倫斯伯克利國家實驗室等，都是享有盛譽的世界頂級科研機構(gòu)。它們一方面享受來自政府的充足資金支持；另一方面又得到了優(yōu)質(zhì)企業(yè)和大學給予的雄厚科研資源，為美國的科技創(chuàng)新做出了突出貢獻。

研發(fā)合同制對我國的啟示

第一，完善政府采購相關(guān)法律體系。美國利用研發(fā)合同制促進本國科技進步的前提是擁有較為完善的政府采購法律法規(guī)，詳細規(guī)定了研發(fā)合同制的細節(jié)，厘清了其中易造成雙方誤解的部分。當前，我國政府采購相關(guān)法律體系已經(jīng)獲得長足發(fā)展，但相比法制建設較為完善的發(fā)達國家，尚有一定距離，尤其是缺乏像聯(lián)邦采購法規(guī)這樣嚴密細致的法律架構(gòu)。因此，想要在中國普及研發(fā)合同制，必須先建立起完善的政府采購法律法規(guī)。

第二，堅持公開招標的原則。堅持公開招標是研發(fā)合同制最重要的原則，這直接決定了與政府簽訂研發(fā)合同的科研機構(gòu)的質(zhì)量。除特殊情況外，我國政府應當堅持相關(guān)項目公開招標，形成競爭態(tài)勢，讓市場幫助政府進行挑選，提高應用開發(fā)研究的速度，加快科技向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

第三，利用研發(fā)合同制鼓勵科技創(chuàng)新。美國政府通過對研發(fā)合同制的引進和數(shù)十年的不斷完善，對美國科技創(chuàng)新起到了顯著的促進作用，我國也應考慮對這項制度進行學習、改造和引進，從而為我國的科技創(chuàng)新服務。利用研發(fā)合同制加強政府、企業(yè)、大學之間的聯(lián)動，在明確各自責任的前提下進行科研方面的合作，這不僅有利于科技發(fā)展，也有利于企業(yè)和大學的成長和發(fā)展?？蛇m當?shù)乩醚邪l(fā)合同對一些新興行業(yè)等進行引導或扶持，尤其注重培養(yǎng)企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。同時，需要為科研機構(gòu)創(chuàng)造一個寬松自由的研究環(huán)境，盡量減少干擾，提高科研經(jīng)費的利用效率，調(diào)動科研人員的積極性。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財稅學院）

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