如何破解自行采購(gòu)的發(fā)展困境

【探討與爭(zhēng)鳴】

如何破解自行采購(gòu)的發(fā)展困境

■ 桂陽(yáng) 朱理洋

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，政府采購(gòu)領(lǐng)域的“放管服”改革工作也在有序、積極地開展，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求。自行采購(gòu)作為政府采購(gòu)主體執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)的組織形式，在實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人多樣化、個(gè)性化采購(gòu)需求的同時(shí)，還可以提高資金的利用效率。在“放管服”改革的大背景下，自行采購(gòu)快速發(fā)展，但也不斷涌現(xiàn)出各種問題。

集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的定義中均提到有關(guān)自行采購(gòu)的內(nèi)容。在集中采購(gòu)組織形式中，采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄屬于單位有特殊需求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可自行采購(gòu)。分散采購(gòu)組織形式中，采購(gòu)人采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)。另有一些不屬于政府采購(gòu)中自行采購(gòu)的項(xiàng)目，即使用非財(cái)政性資金采購(gòu)的項(xiàng)目。本文研究的重點(diǎn)主要聚焦前兩種。

特征

第一，自行采購(gòu)的范圍較廣，既有未納入集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)范圍的政府采購(gòu)項(xiàng)目，也有雖在集中采購(gòu)目錄內(nèi)，但本單位有特殊要求且經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目。

第二，自行采購(gòu)標(biāo)的范圍廣闊，內(nèi)容紛繁、多樣，大部分自行采購(gòu)項(xiàng)目的時(shí)效性要求很高，因此，采購(gòu)頻次相對(duì)較高。

第三，自行采購(gòu)項(xiàng)目主要標(biāo)的的預(yù)算金額相對(duì)較小。

第四，采購(gòu)方式選擇性大。符合法律法規(guī)規(guī)定的自行采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人自行采購(gòu)不用經(jīng)過財(cái)政部門審批，采購(gòu)人按照政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定以及政府采購(gòu)程序開展自行采購(gòu)。自行采購(gòu)的分散采購(gòu)項(xiàng)目，是否委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)由采購(gòu)人自己決定。

發(fā)展困境

作為公共產(chǎn)品消費(fèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。擁有一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、公開透明的自行采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境，這是政府采購(gòu)各方參與主體共同的愿景。聚焦自行采購(gòu)的現(xiàn)狀，自行采購(gòu)距最優(yōu)化狀態(tài)仍有一定距離，一些問題不斷涌現(xiàn)，造成了當(dāng)前自行采購(gòu)發(fā)展的困境。

第一，宏觀視角下的制度缺位。當(dāng)前以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為核心的法律法規(guī)體系，基本上涵蓋了政府采購(gòu)的各相關(guān)領(lǐng)域。但隨著政府采購(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)體系也在不斷更新與完善，使得集中采購(gòu)與分散采購(gòu)可以嚴(yán)格地依據(jù)法律法規(guī)的要求進(jìn)行操作，但針對(duì)細(xì)分后的自行采購(gòu)活動(dòng)，法律法規(guī)的缺位現(xiàn)象在具體操作中表現(xiàn)突出。

盡管自行采購(gòu)不是現(xiàn)有法律規(guī)定采購(gòu)方式之外的自主、隨意采購(gòu)，自行采購(gòu)必須按照政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)開展，但是無論是國(guó)家層面還是地方不同級(jí)別的財(cái)政部門均鮮有專門針對(duì)自行采購(gòu)活動(dòng)出臺(tái)規(guī)范性文件，導(dǎo)致單位自行采購(gòu)管理松散。

第二，監(jiān)管主體的缺位。財(cái)政主管部門是政府采購(gòu)活動(dòng)的全流程監(jiān)管主體，是切實(shí)保障政府采購(gòu)工作依法依規(guī)開展的第一責(zé)任人。通常，納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目按照規(guī)定，由集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開展，整個(gè)操作過程都是在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管下進(jìn)行。相較這些項(xiàng)目，自行采購(gòu)的項(xiàng)目采購(gòu)人選擇“彈性”相對(duì)較大，可以依據(jù)實(shí)際情況，自主選擇代理機(jī)構(gòu)。正是因?yàn)樽孕胁少?gòu)的彈性空間，造成了對(duì)其監(jiān)管的主體缺位，主要表現(xiàn)在自行采購(gòu)操作的標(biāo)前、標(biāo)中與標(biāo)后三個(gè)主要方面。

標(biāo)前，集中采購(gòu)需要經(jīng)過財(cái)政主管部門的事前審批，對(duì)其采購(gòu)需求的設(shè)置，會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)。而自行采購(gòu)是采購(gòu)單位自行開展前期調(diào)研、咨詢工作，相關(guān)主管部門主要對(duì)成交結(jié)果及事后流程進(jìn)行監(jiān)管，容易導(dǎo)致前期工作的監(jiān)管缺失。一旦出現(xiàn)操作問題，也只能及時(shí)糾偏，對(duì)于已經(jīng)造成的資源浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失，多數(shù)情況無法挽回。

標(biāo)中，自行采購(gòu)是由采購(gòu)單位自主選擇代理機(jī)構(gòu)。某些情況下，為了謀求最大的經(jīng)濟(jì)利益，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都會(huì)毫無保留地滿足采購(gòu)單位的需求，甚至是不合理要求。

標(biāo)后，自行采購(gòu)項(xiàng)目的成交結(jié)果出來后，采購(gòu)單位在合同簽訂、資金管理、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)需要承擔(dān)自主監(jiān)督的主體責(zé)任。然而，一些自行采購(gòu)?fù)涑庵烊岁P(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)壓力、集體目的等諸多因素，造成采購(gòu)單位內(nèi)部自我監(jiān)督流于形式。

第三，自行采購(gòu)存在“信息孤島”現(xiàn)象。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，由于信息的不對(duì)稱性，掌握信息的一方，很容易在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。自行采購(gòu)由于在信息發(fā)布方面具有滯后性及區(qū)域局限性，缺少統(tǒng)一的信息發(fā)布及資源整合平臺(tái)，很容易形成自身的“信息孤島”，外地供應(yīng)商很難從海量的招標(biāo)采購(gòu)信息中準(zhǔn)確地獲取到項(xiàng)目的相關(guān)信息，采購(gòu)主體也就難以引入外地優(yōu)質(zhì)的資源，造成自行采購(gòu)陷入內(nèi)部循環(huán)的境地，無法進(jìn)一步向高質(zhì)量邁進(jìn)。

第四，信用體系建設(shè)有待完善。社會(huì)信用體系構(gòu)建是一種社會(huì)機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中構(gòu)建信用體系，可以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)自身的力量、凈化市場(chǎng)環(huán)境，降低交易成本，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)自行采購(gòu)中供應(yīng)商的信用建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)自行采購(gòu)的持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義，可以保障自行采購(gòu)高效率開展。當(dāng)前，自行采購(gòu)中對(duì)于信用體系的構(gòu)建比較遲滯，供應(yīng)商素質(zhì)良莠不齊，“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。守信激勵(lì)、失信懲戒的長(zhǎng)效機(jī)制還未在實(shí)際操作中得到有效的貫徹執(zhí)行，自行采購(gòu)中的信用體系建設(shè)是一個(gè)亟待解決的問題。

第五，操作流程不規(guī)范。政府采購(gòu)作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由于操作不規(guī)范而滋養(yǎng)的尋租行為，已經(jīng)越來越成為阻礙其達(dá)到最優(yōu)化均衡狀態(tài)的藩籬。特別是自行采購(gòu)項(xiàng)目，因其操作流程相對(duì)自由化、彈性化，使得其中的尋租行為具有不小的空間。比如，一些自行采購(gòu)項(xiàng)目操作過程流于形式，嚴(yán)重地影響市場(chǎng)參與主體的積極性，使得資源配置長(zhǎng)期失效。政府采購(gòu)不只是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更是一種以維護(hù)公共利益為目的的政策行為。尋租行為從表象來說，是采購(gòu)主體工作的失效，但本質(zhì)上是侵害了整個(gè)社會(huì)的利益，其最終的結(jié)局可能會(huì)陷入“公用地危機(jī)”模式，自行采購(gòu)的過度自由化，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的失效。

對(duì)策建議

第一，出臺(tái)自行采購(gòu)地方執(zhí)行文件。期待地方財(cái)政部門在上位法允許范圍內(nèi)，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，制定適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的、可指導(dǎo)本地區(qū)自行采購(gòu)發(fā)展的地方性文件。自行采購(gòu)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)審批、采購(gòu)需求制定、代理機(jī)構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金管理、履約驗(yàn)收、資料存檔、監(jiān)管機(jī)制等相關(guān)主要環(huán)節(jié)，切實(shí)為自行采購(gòu)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化良性循環(huán)發(fā)展，做好制度上的框架構(gòu)建。

第二，規(guī)范自行采購(gòu)的操作程序。自行采購(gòu)的高效執(zhí)行，前提是擁有嚴(yán)格、規(guī)范的自行采購(gòu)的操作程序。建議政府采購(gòu)制度重塑時(shí)，將自行采購(gòu)相關(guān)內(nèi)容納入其中，并從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)、項(xiàng)目履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)確定好程序規(guī)范化工作。

立項(xiàng)階段，要嚴(yán)格按照采購(gòu)單位內(nèi)部管理辦法的要求，適時(shí)開展項(xiàng)目需求論證、資金落實(shí)、市場(chǎng)調(diào)研等相關(guān)前期準(zhǔn)備工作。

項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)階段，采購(gòu)單位應(yīng)圍繞公開、透明、科學(xué)、高效的原則，積極做好代理機(jī)構(gòu)選擇、項(xiàng)目信息公示、供應(yīng)商詢問答復(fù)等核心問題，提高自行采購(gòu)的執(zhí)行效率。

項(xiàng)目履約驗(yàn)收階段，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及內(nèi)部管理辦法要求，按照采購(gòu)文件的約定，積極開展項(xiàng)目驗(yàn)收，保障項(xiàng)目資金得以妥善運(yùn)用。通過標(biāo)前、項(xiàng)目執(zhí)行與標(biāo)后各操作程序的有效銜接，形成一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的閉環(huán)，有效助推自行采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)量躍上新臺(tái)階。

第三，落實(shí)自行采購(gòu)中的主體責(zé)任。要使自行采購(gòu)走向標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的發(fā)展道路，首先要層層落實(shí)自行采購(gòu)的主體責(zé)任。通過制定“權(quán)力—義務(wù)”清單，明確各相關(guān)部門的職能屬性，引入自行采購(gòu)的考核制度，將自行采購(gòu)的成效與部門工作績(jī)效相掛鉤，形成對(duì)管理部門、采購(gòu)單位的評(píng)價(jià)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)自行采購(gòu)活動(dòng)全流程權(quán)力分配清晰、主體責(zé)任明確、監(jiān)管義務(wù)到位的管理目標(biāo)。

第四，構(gòu)建自行采購(gòu)一體化操作平臺(tái)。加強(qiáng)自行采購(gòu)的信息化建設(shè)，開發(fā)具有全流程電子化操作功能的系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)于整合自行采購(gòu)活動(dòng)的各種資源及信息流、促進(jìn)自行采購(gòu)向科學(xué)化發(fā)展，至關(guān)重要。統(tǒng)一的操作平臺(tái)至少應(yīng)包含采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、監(jiān)管主體四大主要功能模塊，并能夠?qū)崿F(xiàn)基本信息的共享與聯(lián)通。

一是采購(gòu)人可以通過操作平臺(tái)，完成項(xiàng)目立項(xiàng)管理、采購(gòu)需求制定與論證、代理機(jī)構(gòu)的線上甄別與選擇、招標(biāo)采購(gòu)信息發(fā)布、合同管理、資金管理、驗(yàn)收咨詢服務(wù)、資料“云”保存等相關(guān)核心工作。平臺(tái)將成為采購(gòu)人開展自行采購(gòu)的一體化操作工具，減少人為因素的外界干擾，提高采購(gòu)人單位的工作效率，降低腐敗行為的滋生。

二是代理機(jī)構(gòu)需要在操作平臺(tái)進(jìn)行“考核”上崗，入駐平臺(tái)需要達(dá)到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行不定期考核，采取積分制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，保留優(yōu)質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，平臺(tái)還能夠?qū)崿F(xiàn)將代理機(jī)構(gòu)的代理業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，保障采購(gòu)人可以獲得專業(yè)的咨詢服務(wù)。借助智能化的管理模式，采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)可以通過線上快速達(dá)成“委托—代理”關(guān)系，內(nèi)嵌相關(guān)的法律業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)。平臺(tái)將作為第三方見證者，實(shí)現(xiàn)全流程的項(xiàng)目見證服務(wù)。

三是供應(yīng)商在入駐系統(tǒng)平臺(tái)后，可以選擇自行設(shè)定的業(yè)務(wù)承接領(lǐng)域，進(jìn)行信息瀏覽及搜索。并能夠在系統(tǒng)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)全流程線上報(bào)名、資料下載、詢問、投標(biāo)、質(zhì)疑管理、合同備案、驗(yàn)收申請(qǐng)、收款管理等功能，真正地實(shí)現(xiàn)信息的完美交互，破除阻礙優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)入本地市場(chǎng)的時(shí)間及空間障礙。

四是系統(tǒng)操作平臺(tái)功能需要滿足監(jiān)管主體對(duì)于項(xiàng)目操作的全流程監(jiān)管。比如，可以隨時(shí)從平臺(tái)上調(diào)取關(guān)于項(xiàng)目的全部電子存檔資料，便于開展監(jiān)督管理工作。同時(shí)，平臺(tái)監(jiān)管功能可以實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公眾的實(shí)時(shí)互動(dòng)，有效地回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)于項(xiàng)目的相關(guān)疑問及輿論焦點(diǎn)，激發(fā)民眾對(duì)于自行采購(gòu)活動(dòng)的第三方監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自行采購(gòu)活動(dòng)風(fēng)清氣正的操作環(huán)境，真正做到陽(yáng)光采購(gòu)。

第五，加強(qiáng)自行采購(gòu)中的信用體系建設(shè)。伴隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，在政府采購(gòu)中加強(qiáng)信用體系建設(shè)，已經(jīng)被提到了制度構(gòu)建層面。此外，自行采購(gòu)中的信用體系建設(shè)也是推進(jìn)其自身發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。通過積極推進(jìn)自行采購(gòu)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作，使得自行采購(gòu)中的代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商更為尊重誠(chéng)信法則，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序，優(yōu)化自行采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。

（作者單位：安徽公共資源交易集團(tuán)）

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