當(dāng)一名執(zhí)法公正的“裁判員”

當(dāng)一名執(zhí)法公正的“裁判員”

——全國政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)綜述

■ 本報記者 楊文君

前不久，某省財政廳政府采購處的小高急得抓耳撓腮，他抱怨道：“按法律規(guī)定，要對這家供應(yīng)商罰款2萬元—10萬元，那到底是罰款2萬元，還是5萬元，或是10萬元呢？”

小高遇到的問題并不是個例，這是對政府采購行政處罰裁量權(quán)的具體把握。那么，對于這種具有彈性空間的執(zhí)法規(guī)定，實踐中有沒有參照標(biāo)準(zhǔn)？一番統(tǒng)計后記者意外發(fā)現(xiàn)，省級層面，全國已有17個省、自治區(qū)、直轄市制定了明確的政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)的辦法或目錄，這方面的實踐并不是空白。

定義清晰可遵循

較以往在“中國政府采購網(wǎng)”尋找答案不同，記者本次需要從各省財政廳的網(wǎng)站獲取信息。原因在于，絕大多數(shù)地方基本規(guī)定了財政部門行政處罰裁量權(quán)的行使，具體包括會計、資產(chǎn)評估、財務(wù)票據(jù)管理、行政事業(yè)收費等諸多領(lǐng)域，政府采購只是其中一部分。

其實，早在2013年，財政部就有行動。其根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》等規(guī)定和國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）的要求，結(jié)合財政執(zhí)法實際，印發(fā)了《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），并對行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行了清晰的定義。

《規(guī)范》第三條明確，行政處罰裁量權(quán)，是指財政部門依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)選擇對當(dāng)事人是否處罰以及處罰種類和幅度的權(quán)限。

同時，《規(guī)范》第四條還明確了財政行政處罰裁量權(quán)的主要內(nèi)容，即對財政違法行為違法情節(jié)的認(rèn)定、違法程度的認(rèn)定，對財政違法行為是否給予處罰，對財政違法行為給予何種處罰，對財政違法行為給予何種幅度的處罰。

沿著《規(guī)范》的思路，福建、浙江等地結(jié)合實踐出臺了具有一定地方特色的財政行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)實施辦法，內(nèi)容總體上和《規(guī)范》保持一致。如，行政處罰裁量要遵循合法裁量、合理裁量、綜合裁量原則；裁量采取陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度和回避制度；對于重大、爭議較大、案情復(fù)雜的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

此外，浙江還提出了處罰與教育相結(jié)合的行政處罰裁量原則等。福建、廣東等地還對違法人年齡作出了限定。

聚焦到政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)，某業(yè)內(nèi)專家對其定義為，財政部門對法定裁量權(quán)行使條件及其法律效果予以具體化和量化而設(shè)定的一種規(guī)范。也就是根據(jù)法律規(guī)定，對不同法律主體的違法行為，規(guī)定出處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)。比如，面對小高提出的問題，當(dāng)?shù)刎斦块T就可以制定一套標(biāo)準(zhǔn)，即A情形罰款2萬元，B情形罰款4萬元，C情形罰款6萬元，D情形罰款10萬元等。

打開各地政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)目錄，專家的定義得到了具體詮釋。內(nèi)容一般包括，違法行為、處罰依據(jù)、違法情節(jié)、違法程度、處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度等。

規(guī)則各有千秋

記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各地基本是將政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)劃分為不予處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰四個檔階，但具體的裁量規(guī)則有所不同。

——裁量思路不同。

絕大多數(shù)地方的裁量思路是“違法行為—法律依據(jù)—違法情節(jié)—處罰措施”。比如，北京、河北、湖北、山東、吉林、寧夏、浙江、廣西等地就是這樣制定基準(zhǔn)的。以《湖北省財政部門行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》為例，其先列舉了“應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購”“擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)”“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”等40項政府采購違法行為，再對應(yīng)相關(guān)法律條文，分別給出具體的違法情節(jié)，最后作出從輕、一般或嚴(yán)重的行政處罰。

像甘肅與海南等地采取的是另外一種思路，即“違法主體—違法行為—法律依據(jù)—違法情節(jié)—處罰措施”。這種裁量思路只是先區(qū)分出了不同主體，再根據(jù)不同的違法行為進(jìn)行有差別的處罰。

最后一種思路相反，即“法律依據(jù)—適用情形—違法情節(jié)—處罰措施”。這種裁量思路是先找到那些只規(guī)定處罰范圍的法律依據(jù)，再對應(yīng)找到違法情節(jié)和行為。安徽、福建、河南、湖南采取的就是這樣的做法。以《河南省財政行政處罰裁量基準(zhǔn)》為例，其先列舉了《中華人民共和國政府采購法》第七十一條、七十二條、七十六條、七十七條、七十八條、八十二條，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第六十八條、七十條、七十二條、七十三條、七十四條、七十五條，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第五十四條的規(guī)定，然后再找出實踐中的違法行為并加以區(qū)分，最后給出不同程度的處罰舉措。

——處罰措施不同。

除了法律中規(guī)定的“罰金”“禁賽”，在一些地方規(guī)定的裁量基準(zhǔn)里還出現(xiàn)了“新面孔”。比如，北京就規(guī)定了處罰公示期限、可申請縮短公示期等。處罰公示期分為3個月、6個月、12個月、24個月和36個月5個期限檔階，可依申請縮短公示期為3—12個月不等。又如，山東、福建等地還區(qū)分單位、個人兩類處罰對象。

寧夏財政廳還制定了八項制度，即公開公示制度、說明理由制度、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度、集體討論制度、行政執(zhí)法案卷評查制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度、重大行政執(zhí)法行為備案審查制度、行政處罰裁量責(zé)任追究制度。在《寧夏財政廳行政職權(quán)目錄表》里，每一項政府采購違法行為都規(guī)定了公開方式和公開范圍。具體的公開方式包括，在財政廳網(wǎng)站或新聞媒體刊登公告、信息，在辦公場所醒目位置公開公示內(nèi)容，在政務(wù)窗口發(fā)放公開公示材料，采用其他便于實施且易為公眾獲知的方式。

——詳略、進(jìn)度不同。

裁量基準(zhǔn)應(yīng)該細(xì)化量化到什么程度？這一直是實踐中處理的難點。各地發(fā)布的政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)目錄就展示出了不同的詳盡程度。

北京一共梳理出了92項政府采購違法行為，湖北列舉了60項，山東則只列舉了4類政府采購違法行為。

詳略有差異，行動有先后。記者發(fā)現(xiàn)，各地出臺政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)的時間是不同的。

湖南省財政廳于10多年前就印發(fā)了行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。大多數(shù)省份市近兩年才正式發(fā)布了相關(guān)文件，如，北京、山東、甘肅、西藏等地。少數(shù)省份已對相關(guān)辦法完成了1次或多次修訂，比如，浙江在2018年12月對《浙江省財政行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)意見》《浙江省財政行政處罰裁量基準(zhǔn)》進(jìn)行了修訂。有的地方這兩年才開始對政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)的辦法公開征求意見，以福建為例，其在2013年就轉(zhuǎn)發(fā)了財政部的《規(guī)范》，但在2021年8月才出臺了《福建省財政行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》和《福建省財政行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則（征求意見稿）》。

實踐仍需探索

在梳理各地政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)時，有三個問題一直困擾著記者，政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)出臺的意義是什么？各地政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)該不該統(tǒng)一？政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)目錄是否要定期更新？

對于第一個問題，財政部《規(guī)范》已經(jīng)開宗明義地回答了，即為了規(guī)范財政部門行使行政處罰裁量權(quán)的行為，促進(jìn)財政部門依法、公平、公正實施行政處罰，提高財政行政執(zhí)法水平，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。除了《規(guī)范》里的答案，記者還了解到，解決同錯不同罰的問題也是行政處罰裁量基準(zhǔn)出臺的意義之一。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，第二個問題還未能找到明晰答案。各地出臺的政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)既有共性，也有個性，但整體印象是“各出心裁”，是否出臺全國統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，仍需探索，畢竟各省的實踐情況是有區(qū)別的。

關(guān)于第三個問題的答案其實已經(jīng)不言自明了。盡管2013年財政部就發(fā)布了《規(guī)范》，但各地的反應(yīng)速度千差萬別。另外，隨著深化政府采購制度改革的推進(jìn)，政府采購修法日程的加快，有些政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)中的法律依據(jù)也面臨變化。比如，去年，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）已向社會公開征求意見，新辦法即將出臺。那么，此前以87號令為處罰依據(jù)的行政處罰裁量基準(zhǔn)是否應(yīng)調(diào)整，有待探討。

事實上，不論規(guī)則如何制定，守護(hù)執(zhí)法公正的初心是不變的。做一名公正執(zhí)法員的愿望也終將在實踐的徐徐探索中得到實現(xiàn)。

有業(yè)內(nèi)專家提醒，政府采購行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定在規(guī)范和控制裁量權(quán)方面發(fā)揮著重要作用，但不少違法情形是難以量化的，基準(zhǔn)所設(shè)定的不同處罰檔階本身可能并不規(guī)范，也不科學(xué)，這在一定程度上也可能限制執(zhí)法人員結(jié)合實際靈活處理個案的能力和權(quán)力。

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