從糾紛處理實(shí)踐探政采行政裁決原則

從糾紛處理實(shí)踐探政采行政裁決原則

■  葉軍

當(dāng)前我國(guó)各地正積極進(jìn)行政府采購(gòu)行政裁決的試點(diǎn)工作，關(guān)于應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的政府采購(gòu)行政裁決制度問(wèn)題，業(yè)界爭(zhēng)論不休。筆者從政府采購(gòu)糾紛處理實(shí)務(wù)的角度出發(fā)，對(duì)構(gòu)建政府采購(gòu)行政裁決制度的原則進(jìn)行分析探討，希望為構(gòu)建科學(xué)合理的政府采購(gòu)行政裁決制度提供一些有益參考。

裁決范圍的“不告不理”原則

當(dāng)前政府采購(gòu)?fù)对V處理在啟動(dòng)后不完全受限于投訴人的投訴范圍。由于政府采購(gòu)?fù)对V處理實(shí)際是財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)的一種監(jiān)督管理活動(dòng)，從邏輯上講，財(cái)政部門對(duì)處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程尚有投訴事項(xiàng)之外的違法違規(guī)問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查并作出處理，這方面不乏相應(yīng)的案例。但是若在行政裁決制度環(huán)境下，裁決者不具備政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)，因此，不存在超出申請(qǐng)裁決者的申請(qǐng)范圍而進(jìn)行延伸處理的問(wèn)題，裁決者應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞申請(qǐng)人的申請(qǐng)范圍進(jìn)行案件事實(shí)的審查并作出裁決。這一點(diǎn)與法院對(duì)民事糾紛的裁判原則是一致的，即堅(jiān)持不能超出原告訴訟請(qǐng)求范圍作出裁決。

客觀中立和當(dāng)事人的法律地位平等原則

對(duì)于客觀中立原則，傳統(tǒng)政府采購(gòu)?fù)对V處理從監(jiān)管者角色出發(fā)，難以做到完全中立。在實(shí)踐中，往往可能因?yàn)楸O(jiān)管原因?qū)Σ少?gòu)人提出較高的要求，但供應(yīng)商仍然對(duì)監(jiān)管部門處理決定的公正性存在諸多疑慮。在傳統(tǒng)政府采購(gòu)?fù)对V處理中，監(jiān)管者角色與裁決者的角色混同、交錯(cuò)，令財(cái)政部門在政府采購(gòu)?fù)对V處理中常常處于無(wú)所適從的尷尬境地，往往從審慎角度出發(fā)以監(jiān)管者角色取代裁決者角色。若政府采購(gòu)行政裁決的裁決者將監(jiān)管者角色有效剝離，讓其純粹居中地對(duì)政府采購(gòu)糾紛（民事糾紛）作出裁決，裁決者角色定位更為純粹且有利于客觀中立作出裁決，這從一定程度上消除了供應(yīng)商對(duì)于政府采購(gòu)裁決的客觀性和公正性的疑慮。

對(duì)于當(dāng)事人法律地位平等原則，在政府采購(gòu)行政裁決全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持采購(gòu)人與裁決申請(qǐng)者雙方當(dāng)事人法律地位平等的原則，應(yīng)當(dāng)充分、平等地賦予雙方當(dāng)事人提交證據(jù)、質(zhì)疑證據(jù)、發(fā)表意見、互相辯駁的權(quán)利和機(jī)會(huì)。政府采購(gòu)行政裁決全過(guò)程堅(jiān)持雙方當(dāng)事人法律地位平等的原則，是程序正當(dāng)原則的應(yīng)有之義。政府采購(gòu)行政裁決在程序上貫徹當(dāng)事人法律平等的原則，有利于當(dāng)事人尤其是申請(qǐng)裁決方期望的實(shí)體正義以“看得見的正義方式”實(shí)現(xiàn)，從而有利于更好地實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)行政裁決維護(hù)公平正義，維護(hù)法治秩序的制度機(jī)制功能。

堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)聽證為主原則

政府采購(gòu)行政裁決的審理方式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以現(xiàn)場(chǎng)聽證為主，以書面審查為例外的原則?！墩少?gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第二十三條規(guī)定，“財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)原則上采用書面審查的方式。財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證”?？梢?，當(dāng)前政府采購(gòu)?fù)对V處理是以書面審查為原則的。政府采購(gòu)行政裁決是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政行為，作為行政裁決前的案件審理行為應(yīng)當(dāng)參照司法行為，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)聽證的方式來(lái)進(jìn)行案件審理。雙方當(dāng)場(chǎng)舉證質(zhì)證及發(fā)表現(xiàn)場(chǎng)辯論的方式有利于裁決者兼聽則明，有利于裁決者查清案件事實(shí)。大量司法實(shí)踐表明，現(xiàn)場(chǎng)口頭言詞審理方式，便于裁決者通過(guò)面對(duì)面的“察言觀色”探明真假虛實(shí)，同時(shí)通過(guò)雙方現(xiàn)場(chǎng)辯駁可以防止偏聽偏信。這正是政府采購(gòu)行政裁決較傳統(tǒng)政府采購(gòu)?fù)对V處理更有利于查清案件事實(shí)，從而作出公正客觀裁決的關(guān)鍵所在。

誰(shuí)主張誰(shuí)舉證原則

在舉證責(zé)任的設(shè)置上，由于政府采購(gòu)糾紛在性質(zhì)上為民事糾紛，故應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事舉證責(zé)任實(shí)行誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則。這一點(diǎn)與傳統(tǒng)政府采購(gòu)?fù)对V處理有一定區(qū)別，雖然94號(hào)令有投訴者對(duì)其投訴主張承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定，但由于傳統(tǒng)政府采購(gòu)?fù)对V處理者同時(shí)扮演監(jiān)管者的角色，因此，對(duì)案件事實(shí)主動(dòng)、審慎的調(diào)查成為投訴處理者的要求，這在相當(dāng)程度上減輕或者轉(zhuǎn)移了投訴者的舉證責(zé)任，加大了其惡意投訴或者濫用投訴權(quán)利的可能性。政府采購(gòu)行政裁決應(yīng)當(dāng)明確堅(jiān)持誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，對(duì)于未能完成舉證責(zé)任處以事實(shí)不明的主張應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不成立，裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照舉證責(zé)任分配原則導(dǎo)致的法律后果進(jìn)行裁決而不承擔(dān)所謂查明真相的職責(zé)。

重視調(diào)解原則

政府采購(gòu)行政裁決所解決的政府采購(gòu)糾紛為民事糾紛，這已成為共識(shí)，這也是政府采購(gòu)糾紛得以實(shí)行行政裁決制度的原因所在。通過(guò)調(diào)解結(jié)案不但能使得雙方當(dāng)事人以不傷和氣的方式解決糾紛，而且有利于結(jié)案法律文書的后續(xù)執(zhí)行。一是政府采購(gòu)行政裁決具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，且處理的是民事糾紛，理應(yīng)貫徹調(diào)解原則。二是與其他民事糾紛相比較，政府采購(gòu)糾紛當(dāng)事人一方為政府部門，另一方為市場(chǎng)主體，以調(diào)解方式結(jié)案對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用明顯。三是從政府采購(gòu)行政裁決制度的程序設(shè)計(jì)角度看，應(yīng)當(dāng)調(diào)解先行，即在案件受理初期設(shè)置必經(jīng)的調(diào)解環(huán)節(jié)，只有調(diào)解不成或者投訴人堅(jiān)決拒絕調(diào)解才開始進(jìn)入案件審理環(huán)節(jié)。四是裁決者應(yīng)當(dāng)將調(diào)解貫穿行政裁決整個(gè)過(guò)程，在政府采購(gòu)糾紛裁決過(guò)程中的任何節(jié)點(diǎn)均不懈怠把握調(diào)解的機(jī)會(huì)，從而更為有效地維護(hù)和促進(jìn)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

最后，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)行政裁決制度的建立和完善，在努力破除原有的一些思維定勢(shì)和框架的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)借鑒和吸取我們?cè)谡少?gòu)?fù)对V處理實(shí)踐中行之有效的制度成果，以及正反兩面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。當(dāng)前，頂層設(shè)計(jì)的改革方向已然明確，多種構(gòu)想、各種觀點(diǎn)的交流和碰撞有利于真理越辯越明，試點(diǎn)先行的經(jīng)驗(yàn)更彌足珍貴。政府采購(gòu)行政裁決制度將在試行和修改中日益走向完善，為政府采購(gòu)活動(dòng)的健康有序發(fā)展發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

（作者單位：浙江省麗水市財(cái)政局）

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