完善民事小額訴訟規(guī)則對(duì)落實(shí)框架協(xié)議采購(gòu)的啟示

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完善民事小額訴訟規(guī)則對(duì)落實(shí)框架協(xié)議采購(gòu)的啟示

■ 沈德能

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新《民訴法》），于2022年起實(shí)施。新《民訴法》進(jìn)一步完善了小額訴訟的程序和規(guī)則：明確了小額案件的具體標(biāo)準(zhǔn)，確定了小額訴訟的負(fù)面清單，提高了小額訴訟的效率，規(guī)定了小額訴訟異議及程序轉(zhuǎn)換制度。筆者認(rèn)為，這些經(jīng)過(guò)完善后的規(guī)定，對(duì)落實(shí)政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式具有四點(diǎn)啟示意義。

明確全國(guó)統(tǒng)一的小額零星標(biāo)準(zhǔn)

新《民訴法》規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單金錢給付民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之五十以下的，適用小額訴訟的程序?qū)徖怼４酥笇?dǎo)標(biāo)準(zhǔn)雖然數(shù)額不統(tǒng)一，但尺度統(tǒng)一。

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）第一條立法目的指出，框架協(xié)議采購(gòu)這一采購(gòu)方式是“為了規(guī)范多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)”。但目前，對(duì)于小額零星的具體標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定。筆者通過(guò)調(diào)研了解到，110號(hào)令實(shí)施前，各地通過(guò)協(xié)議供貨、網(wǎng)上商城等方式實(shí)施小額零星采購(gòu)時(shí)，依據(jù)的是各地財(cái)政部門設(shè)定的小額零星標(biāo)準(zhǔn)。但各地標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，政府采購(gòu)供應(yīng)商在不同地區(qū)投標(biāo)需要遵守不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。以協(xié)議供貨方式為例，有的地方規(guī)定，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為100萬(wàn)元以下的辦公設(shè)備、空調(diào)設(shè)備和車輛，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為30萬(wàn)元以下的辦公家具、辦公耗材和辦公家電采用協(xié)議供貨采購(gòu)方式；有的地方規(guī)定，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物類采用協(xié)議供貨采購(gòu)方式，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為200萬(wàn)元以上。以網(wǎng)上商城為例，有的地方規(guī)定，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下，集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的貨物和服務(wù)通過(guò)網(wǎng)上商城采購(gòu)，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為400萬(wàn)元；有的地方規(guī)定，單項(xiàng)或年度批量預(yù)算金額在100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，可以通過(guò)網(wǎng)上商城采購(gòu)。

筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)中的小額零星標(biāo)準(zhǔn)有必要借鑒新《民訴法》關(guān)于小額訴訟案件標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。例如，規(guī)定集中采購(gòu)目錄內(nèi)或者目錄外采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，公開招標(biāo)數(shù)額百分之五十以下的屬于小額零星采購(gòu)范疇。

進(jìn)一步提高框架協(xié)議采購(gòu)方式的采購(gòu)效率

新《民訴法》規(guī)定，人民法院適用小額訴訟的程序?qū)徖戆讣?，可以一次開庭審結(jié)并且當(dāng)庭宣判。人民法院適用小額訴訟的程序?qū)徖戆讣?，?yīng)當(dāng)在立案之日起兩個(gè)月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一個(gè)月。較之簡(jiǎn)易程序和普通程序，小額訴訟程序的效率大幅度提高。

除了明確框架協(xié)議采購(gòu)方式是“為了規(guī)范多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)”外，110號(hào)令立法目的還強(qiáng)調(diào)了框架協(xié)議采購(gòu)方式是為了“提高政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效”。盡管110令在采購(gòu)合同的授予方面充分體現(xiàn)了追求采購(gòu)效率這一目標(biāo)，但筆者認(rèn)為，在采購(gòu)程序中仍有提高采購(gòu)效率的空間。從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，框架協(xié)議的簽訂時(shí)間仍然與項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)定的采購(gòu)合同簽訂時(shí)間相同，即第二十九條規(guī)定的，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在入圍通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)和入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議。此外，110號(hào)令對(duì)第二階段采購(gòu)合同授予和簽訂的時(shí)間尚未進(jìn)行具體規(guī)定。如果按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定實(shí)施，那么采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。如此一來(lái)，筆者認(rèn)為“提高政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效”的目標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)。因此，建議借鑒新《民訴法》關(guān)于小額訴訟案件審限的規(guī)定，進(jìn)一步縮短框架協(xié)議、采購(gòu)合同的簽訂時(shí)間和支付時(shí)間。

首先，建議縮短框架協(xié)議的簽訂時(shí)間。由于框架協(xié)議不是具體的采購(gòu)合同，不涉及采購(gòu)合同履行的某些不確定的因素，因此，框架協(xié)議的簽訂不存在太多可以協(xié)商的因素，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在入圍通知書發(fā)出之日起十日內(nèi)與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議。各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門根據(jù)110號(hào)令制定具體實(shí)施辦法時(shí)可以明確：征集文件對(duì)框架協(xié)議簽訂時(shí)間有具體規(guī)定的，從其規(guī)定，無(wú)具體規(guī)定的一般以十日內(nèi)為宜。

其次，建議縮短采購(gòu)合同的簽訂時(shí)間?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)第二階段的采購(gòu)合同授予和簽訂可以在線完成。110號(hào)令第七條規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)包含電子化采購(gòu)合同的簽訂。筆者認(rèn)為，電子采購(gòu)系統(tǒng)可根據(jù)采購(gòu)人授予合同的指令，自動(dòng)生成電子采購(gòu)合同，發(fā)送給成交供應(yīng)商（一般以兩日為宜），供應(yīng)商在系統(tǒng)中完成合同簽訂工作。如果是標(biāo)準(zhǔn)化格式合同，可以采用自動(dòng)簽訂方式，實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議采購(gòu)合同秒簽。

最后，建議縮短合同價(jià)款支付時(shí)間。電子化采購(gòu)應(yīng)當(dāng)包含電子化支付手段，采購(gòu)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)人的支付系統(tǒng)對(duì)接，采購(gòu)人確認(rèn)采購(gòu)合同履行后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（一般以兩日為宜），將合同價(jià)款支付給供應(yīng)商。

總之，框架協(xié)議采購(gòu)作為解決小額零星采購(gòu)的一種采購(gòu)方式，不建議照搬一般項(xiàng)目采購(gòu)程序的時(shí)間要求，應(yīng)當(dāng)做較大幅度的縮短，正如新《民訴法》規(guī)定小額訴訟程序不按照簡(jiǎn)易程序和普通程序的時(shí)間要求一樣。

明確框架協(xié)議采購(gòu)負(fù)面清單

110號(hào)令沒(méi)有提到適用框架協(xié)議采購(gòu)方式的負(fù)面清單，僅有散見(jiàn)的“不得”規(guī)定，如第三條第三款規(guī)定，屬于本條第一款第二項(xiàng)情形，主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)，通過(guò)簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購(gòu)合同滿足需求的，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。第九條明確，封閉式框架協(xié)議采購(gòu)是指符合本辦法第三條規(guī)定情形，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)訂立框架協(xié)議后，除經(jīng)過(guò)框架協(xié)議約定的補(bǔ)充征集程序外，不得增加入圍供應(yīng)商的框架協(xié)議采購(gòu)。

為了框架協(xié)議采購(gòu)方式的運(yùn)用既能提高采購(gòu)效率又能兼顧市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，建議框架協(xié)議采購(gòu)借鑒新《民訴法》關(guān)于小額訴訟負(fù)面清單的做法。

110號(hào)令第二條是關(guān)于框架協(xié)議采購(gòu)的定義，即框架協(xié)議采購(gòu)是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，通過(guò)公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。

筆者認(rèn)為，在制定框架協(xié)議采購(gòu)的負(fù)面清單時(shí)，將110號(hào)令第二條作為重點(diǎn)，主要包括以下七項(xiàng)內(nèi)容。第一，征集人主要是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位（其他預(yù)算單位確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式采購(gòu)。）第二，僅限技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的品目。雖然是小額零星但如果采購(gòu)需求復(fù)雜，不能明確統(tǒng)一，或者主管預(yù)算單位的下屬采購(gòu)人中采購(gòu)需求差別太大，無(wú)法做到明確、統(tǒng)一的，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。第三，僅限需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物或服務(wù)。凡是一次性采購(gòu)，或是簽訂一個(gè)采購(gòu)合同就能滿足采購(gòu)需求的，均不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。所謂多次重復(fù)采購(gòu)，不是多批次履行合同，而是由于采購(gòu)數(shù)量等不確定，不能簽訂一個(gè)采購(gòu)合同，需要簽訂多個(gè)采購(gòu)合同。如果采購(gòu)需求、數(shù)量明確，僅按照合同約定分批次履行合同義務(wù)，則不需要重復(fù)采購(gòu)，僅需要分批次履行采購(gòu)合同。如，采購(gòu)數(shù)量明確的批量（分批次履行）集中采購(gòu)就不是框架協(xié)議采購(gòu)。第四，僅限貨物和服務(wù)，不包含小額工程。第五，其他預(yù)算單位確有需要的，應(yīng)當(dāng)僅限于存在突發(fā)需求，無(wú)法確定采購(gòu)數(shù)量，主管預(yù)算單位沒(méi)有入圍供應(yīng)商可供選擇的情形。第六，不需要經(jīng)過(guò)兩階段采購(gòu)（第一階段確定入圍供應(yīng)商、第二階段確定成交供應(yīng)商）就可以直接確定供應(yīng)商的，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)。第七，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，其需求明確，一家供應(yīng)商承接質(zhì)量更優(yōu)、價(jià)格更低、服務(wù)更好時(shí)，不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。

制定框架協(xié)議采購(gòu)與非招標(biāo)、招標(biāo)采購(gòu)方式轉(zhuǎn)換制度

框架協(xié)議采購(gòu)負(fù)面清單內(nèi)所列情形不得采用框架協(xié)議采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)依法采用招標(biāo)采購(gòu)或非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。建議借鑒新《民訴法》小額訴訟程序與簡(jiǎn)易程序、普通程序轉(zhuǎn)換的規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不符合框架協(xié)議采購(gòu)的情形（即屬于負(fù)面清單），采用非招標(biāo)、招標(biāo)采購(gòu)更加合適的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止框架協(xié)議采購(gòu)并改為非招標(biāo)、招標(biāo)方式的項(xiàng)目采購(gòu)。如，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)歸集采購(gòu)人明確的采購(gòu)需求可以實(shí)行單一項(xiàng)目的批量集中采購(gòu)的，或者主管預(yù)算單位通過(guò)聯(lián)合下屬單位統(tǒng)一采購(gòu)，形成需求明確的單一采購(gòu)項(xiàng)目的，盡管這些項(xiàng)目所涉及的品目已經(jīng)有了框架協(xié)議采購(gòu)并且正在實(shí)施中，也應(yīng)當(dāng)終止框架協(xié)議采購(gòu)并及時(shí)轉(zhuǎn)換為單一項(xiàng)目采購(gòu)。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）

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