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對框架協(xié)議采購方式的理解與思考

欄目: 理論前沿,電子報(bào) 時(shí)間:2022-04-18 20:47:58 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【探討與爭鳴】

對框架協(xié)議采購方式的理解與思考

■ 舒心

框架協(xié)議采購方式作為一種新型的政府采購方式,有效解決了多頻次小額零星采購的困境,特別是在2021年全面清理違規(guī)設(shè)立的供應(yīng)商備選庫、名錄庫、資格庫后,小額零星采購適用的采購方式一直成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)?!墩少徔蚣軈f(xié)議采購方式管理暫行辦法》出臺(tái)后,在實(shí)踐落地過程中,各層面出現(xiàn)了一些不同的理解和爭議。為此,筆者基于工作經(jīng)驗(yàn),結(jié)合框架協(xié)議出臺(tái)的背景和原則,對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探析。

框架協(xié)議采購方式的適用范圍

框架協(xié)議采購方式的適用情形主要有三種(第四種為國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的其他情形)。

第一種適用情形為集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等,屬于小額零星采購。

地方的集中采購目錄均嚴(yán)格按照財(cái)政部地方集中采購目錄指導(dǎo)意見編制,主要包括通用的貨物(例如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、車輛、復(fù)印紙等)和服務(wù)(例如物業(yè)、印刷、加油、保險(xiǎn)等)。以打印機(jī)為例,常用的耗材配件為硒鼓。在通常情況下,硒鼓屬于目錄外品目,若全年預(yù)算金額未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn),不適用《中華人民共和國政府采購法》。由此會(huì)引發(fā)一類爭議,即如何采用框架協(xié)議采購方式同時(shí)采購集中采購目錄內(nèi)的打印機(jī)以及與之配套的屬于集中采購目錄外的硒鼓等耗材。

筆者認(rèn)為,集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件應(yīng)由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集,為防止單獨(dú)征集集中采購目錄以內(nèi)品目后相關(guān)供應(yīng)商故意提高配套耗材、配件價(jià)格導(dǎo)致采購人合法權(quán)益受到損害,集中采購機(jī)構(gòu)在征集時(shí)應(yīng)當(dāng)將與之配套的必要耗材、配件同時(shí)征集報(bào)價(jià),但需注明必要耗材、配件屬于集中采購目錄外品目,采購人在第二階段授予合同時(shí),應(yīng)統(tǒng)籌考慮本單位或部門對相關(guān)耗材、配件的年度預(yù)算總額,超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)的,與集中采購目錄以內(nèi)品目一起與供應(yīng)商簽訂采購合同;未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的耗材類產(chǎn)品,采購人應(yīng)按照內(nèi)控管理制度自行向供應(yīng)商采購,僅就集中采購目錄以內(nèi)品目與供應(yīng)商簽訂采購合同。

第二種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上,本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù),屬于小額零星采購。

首先,第二種適用情形需要對鑒證咨詢服務(wù)的范圍進(jìn)行規(guī)范界定,鑒證咨詢服務(wù)屬于稅法規(guī)定的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),根據(jù)《應(yīng)稅服務(wù)范圍注釋》,鑒證咨詢服務(wù)包含認(rèn)證服務(wù)、鑒證服務(wù)和咨詢服務(wù)。

認(rèn)證服務(wù)是指,具有專業(yè)資質(zhì)的單位利用檢測、檢驗(yàn)、計(jì)量等技術(shù),證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

鑒證服務(wù)是指,具有專業(yè)資質(zhì)的單位受托對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行鑒證,發(fā)表具有證明力的意見的業(yè)務(wù)活動(dòng)(如會(huì)計(jì)鑒證、稅務(wù)鑒證、法律鑒證、職業(yè)技能鑒定、工程造價(jià)鑒證、工程監(jiān)理、資產(chǎn)評估、環(huán)境評估、房地產(chǎn)土地評估、建筑圖紙審核、醫(yī)療事故鑒定等)。

咨詢服務(wù)是指,提供信息、建議、策劃、顧問等服務(wù)的業(yè)務(wù)活動(dòng)(例如金融、軟件、技術(shù)、財(cái)務(wù)、稅收、法律、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)運(yùn)作、流程管理、健康等方面的咨詢)。咨詢服務(wù)涉及的范圍較為廣泛,在實(shí)際使用中,采購人需根據(jù)項(xiàng)目采購需求,對本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的此類服務(wù)合理選擇采用框架協(xié)議采購。

其次,第二種適用情形中未提到的,集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程項(xiàng)目,即使屬于多頻次的小額零星采購,也不適用框架協(xié)議采購方式。對于集中采購目錄以外的,需要根據(jù)需求多頻次重復(fù)采購的如辦公耗材、食堂食材、科研耗材等貨物采購項(xiàng)目或者小型維修等服務(wù)采購項(xiàng)目,目前均未納入框架協(xié)議采購方式的適用范圍,采購人需通過合理分包或者簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購合同開展采購活動(dòng)。

最后,第二種適用情形必須是本部門、本系統(tǒng)行政管理所需,屬于自采自用,在制定框架協(xié)議采購方案時(shí)應(yīng)明確界定適用該框架協(xié)議的采購人范圍以及履行合同的地域范圍。

第三種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上,為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目,需要確定兩家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的。

第三種適用情形與前兩種適用情形主要的區(qū)別點(diǎn)在于:一是取消小額零星采購的限制。單次采購預(yù)算金額超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)的需要多頻次重復(fù)采購的同一品目或者同一類別的服務(wù)項(xiàng)目也可以采用框架協(xié)議采購。二是限制適用主體。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》,政府購買服務(wù)的購買主體限定為各級國家機(jī)關(guān),事業(yè)單位和團(tuán)體組織不得對符合第三種適用情形的采購項(xiàng)目采用框架協(xié)議采購。三是限制政府購買服務(wù)內(nèi)容。政府購買服務(wù)內(nèi)容包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù),具體范圍和內(nèi)容由各部門在本級指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,各級國家機(jī)關(guān)判斷是否屬于第三種適用情形時(shí),應(yīng)結(jié)合本部門編制的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,但對本部門履職所需輔助性服務(wù)不得采用框架協(xié)議采購。四是入圍供應(yīng)商數(shù)量不得少于兩家。在確定入圍供應(yīng)商時(shí),提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)不少于兩家,且至少淘汰1家供應(yīng)商,即最終入圍供應(yīng)商數(shù)量可以為1家。

框架協(xié)議采購方式的具體執(zhí)行

第一,發(fā)起和適用。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等,可以由集中采購機(jī)構(gòu)根據(jù)普遍的采購需求主動(dòng)開展框架協(xié)議采購,明確適用的采購人及履行合同的地域范圍,也可以由多個(gè)或個(gè)別采購人自行申請,集中采購機(jī)構(gòu)根據(jù)采購人的同類采購需求開展框架協(xié)議采購,為保障框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的合法權(quán)益,訂立框架協(xié)議后,適用范圍內(nèi)的采購人不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動(dòng)。集中采購目錄以外品目符合框架協(xié)議采購方式適用情形的,主管預(yù)算單位既可選擇采用框架協(xié)議采購方式采購,也可選擇其他符合政府采購法律法規(guī)的采購方式。既可自行采購,也可委托集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購。若選擇框架協(xié)議采購,那么需明確適用的采購人或者服務(wù)對象范圍及履行合同的地域范圍,訂立框架協(xié)議后,適用范圍內(nèi)的采購人同樣不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動(dòng)。

第二,政府采購政策的落實(shí)。集中采購機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購活動(dòng)中落實(shí)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策。一是根據(jù)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》,若框架協(xié)議采購方式屬于不適宜由中小企業(yè)提供的情形時(shí),可不專門面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額。但應(yīng)對符合相關(guān)規(guī)定的小微企業(yè)報(bào)價(jià)給予相應(yīng)的價(jià)格扣除,用扣除后的價(jià)格參加評審。二是對屬于節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購品目清單的,應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購中實(shí)施強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購。三是采用框架協(xié)議采購方式采購貨物類產(chǎn)品時(shí),確需采購進(jìn)口的,應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購方案、征集公告及征集文件中予以明確。采購人在合同授予階段,擬采購產(chǎn)品屬于進(jìn)口產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)本級財(cái)政部門審核同意。

第三,采購方案的制定。集中采購機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)擬訂采購方案,報(bào)本級財(cái)政部門審核或備案。筆者認(rèn)為,采購方案應(yīng)當(dāng)按照不同品目分類制定,并涵蓋框架協(xié)議的主要內(nèi)容,包括但不限于采購需求以及最高限制單價(jià)、采購包的劃分、框架協(xié)議采購方式、第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法、第二階段成交供應(yīng)商方式、落實(shí)政府采購政策的要求、擬委托的采購代理機(jī)構(gòu)及委托代理協(xié)議、采購需求調(diào)查情況等。特別是,對耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購時(shí),集中采購機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)與供應(yīng)商約定專用耗材報(bào)價(jià)的期限、質(zhì)量評分方案等內(nèi)容。

另外,采購標(biāo)的應(yīng)當(dāng)按照《政府采購品目分類目錄》確定最底級采購品目,例如,A090101復(fù)印紙為A09“辦公消耗用品及類似物品”(A0901“紙質(zhì)文具及辦公用品”)的最底級品目,在實(shí)施框架協(xié)議采購時(shí),應(yīng)當(dāng)以復(fù)印紙為采購標(biāo)的,并按照不同的采購需求(如A3、A4、A5等)和功能特性(輕質(zhì)紙、新聞紙、白板紙等/60g、70g、80g、100g等)進(jìn)行再細(xì)分。在實(shí)踐中,要注重細(xì)分的合理性,既不能過于細(xì)分導(dǎo)致每個(gè)采購包競爭不足,也不能簡化為一個(gè)采購包(對貨物項(xiàng)目每個(gè)采購包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)),無法滿足采購人多樣化的采購需求。

第四,框架協(xié)議的期限。框架協(xié)議有效期最長不超過2年(貨物項(xiàng)目有效期不超過1年),即在有效期內(nèi),適用范圍內(nèi)的采購人或服務(wù)對象可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式合理選擇供應(yīng)商,但框架協(xié)議有效期不等同于政府采購合同授予期限。以極端情況為例,若某個(gè)服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期只剩下最后一天,采購人可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式選擇某供應(yīng)商并與其簽訂政府采購合同。政府采購合同的有效期應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的采購需求合理界定,符合延續(xù)性服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的,可以簽訂不超過3年有效期的政府采購合同,即框架協(xié)議有效期期滿后,采購人仍可按照政府采購合同約定的期限繼續(xù)執(zhí)行。

第五,響應(yīng)保證金的繳納。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集。筆者認(rèn)為,原則上應(yīng)當(dāng)不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金,主要考慮有兩點(diǎn):一是在征集前,很難確定在框架協(xié)議有效期內(nèi)適用范圍的各采購人的項(xiàng)目總預(yù)算金額,集中采購機(jī)構(gòu)以何種標(biāo)準(zhǔn)收取響應(yīng)保證金無據(jù)可依;二是從目前政府采購網(wǎng)上商城征集情況看,供應(yīng)商參與集中采購目錄以內(nèi)品目的征集積極性非常高,對大量供應(yīng)商收取響應(yīng)保證金可能加大供應(yīng)商的資金壓力,不利于政府采購營商環(huán)境的優(yōu)化。主管預(yù)算單位采用框架協(xié)議采購的,筆者認(rèn)為,對無法確定框架協(xié)議有效期內(nèi)采購總預(yù)算金額的,原則上不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金,能夠確定采購總預(yù)算金額的,確需收取的,應(yīng)在征集公告和征集文件中予以明確。

第六,采購人代表的選擇。政府采購制度改革的導(dǎo)向之一是強(qiáng)化采購人主體責(zé)任,在評審過程中派出采購人代表參與評審工作是落實(shí)采購人主體責(zé)任的重要抓手。但在框架協(xié)議采購中,特別是在集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展的封閉式框架協(xié)議采購中,采購人代表是否需要、采購人代表由誰派出、派出數(shù)量等存在較大爭議。筆者認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)采用框架協(xié)議采購的,評審小組可以全部由評審專家組成,也可以邀請擬適用該框架協(xié)議的采購人指派相關(guān)采購人代表參與評審。采購人代表可以為采購人的工作人員,也可以由采購人從專家?guī)熘羞x擇,委托其代為行使采購人權(quán)利,但采購人應(yīng)向委托的專家出具授權(quán)書,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

第七,淘汰標(biāo)準(zhǔn)的確定。確定第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法,兩種評審方法均需根據(jù)征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應(yīng)商數(shù)量上限確定入圍供應(yīng)商。其中,淘汰率明確規(guī)定一般不得低于20%,其中采用質(zhì)量優(yōu)先法的檢測、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備采購不得低于40%,但未對入圍供應(yīng)商數(shù)量上限有所限制。筆者認(rèn)為,以入圍供應(yīng)商數(shù)量上限作為淘汰標(biāo)準(zhǔn)的,實(shí)際淘汰比例應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的淘汰率,提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量超過入圍供應(yīng)商數(shù)量上限但不符合最低淘汰比例的,應(yīng)當(dāng)按照最低淘汰比例進(jìn)行淘汰后確定入圍供應(yīng)商。

第八,采購合同的授予。一是采用順序輪候方式確定第二階段成交供應(yīng)商時(shí),筆者認(rèn)為,價(jià)格優(yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商響應(yīng)報(bào)價(jià)從低到高排序。質(zhì)量優(yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商質(zhì)量評分從高到低排序,補(bǔ)充征集的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)排位在所有首次征集的入圍供應(yīng)商之后進(jìn)行順序輪候。二是除由服務(wù)對象自主選擇供應(yīng)商且無法提前簽訂書面合同的情形外,均應(yīng)由采購人與成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同,包括根據(jù)需要約定適用的簡式合同或者具有合同性質(zhì)的憑單、訂單等。合同成立后,合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化,繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的,可以重新協(xié)商,協(xié)商不成的,可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)依法變更或解除合同。三是供應(yīng)商拒絕簽訂采購合同的,以直接選定方式確定的,可以從入圍供應(yīng)商中另行選定。以二次競價(jià)方式確定的,可以選擇報(bào)價(jià)次低的為成交供應(yīng)商或者重新開展二次競價(jià)(拒絕簽訂采購合同的成交供應(yīng)商不得再參加該項(xiàng)目重新二次競價(jià))。以順序輪候方式確定的,輪候順序下一入圍供應(yīng)商為成交供應(yīng)商,拒絕簽訂合同的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(作者單位:寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳政府采購管理處)




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責(zé)任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報(bào)第1140期第3版
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