美國政府采購合同官如何踐行綠色采購

【域外經(jīng)驗(yàn)】

美國政府采購合同官如何踐行綠色采購

■ 趙勇

美國政府采購合同官享有廣泛而權(quán)威的權(quán)力，在政府采購活動(dòng)中占有重要地位。例如，負(fù)責(zé)選擇采購方式、對(duì)評(píng)審負(fù)責(zé)、審查供應(yīng)商的履約能力、有權(quán)單方面變更和終止合同、對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行評(píng)價(jià)等。在實(shí)現(xiàn)政府綠色采購目標(biāo)方面，政府采購合同官也發(fā)揮著重要作用。

總體來說，政府采購合同官踐行政府綠色采購活動(dòng)主要包括兩方面內(nèi)容：第一，在對(duì)綠色環(huán)保法律法規(guī)、政策規(guī)定以及采購標(biāo)的需求分析的基礎(chǔ)上，制定有針對(duì)性的政府綠色采購計(jì)劃。第二，選擇采購方式實(shí)施政府綠色采購。

制定綠色采購計(jì)劃

當(dāng)踐行政府綠色采購時(shí)，政府采購合同官必須十分清楚采購標(biāo)的的環(huán)境需求，環(huán)境需求以綠色指標(biāo)的形式寫入采購計(jì)劃。例如，政府計(jì)劃新建某綠色建筑，在制定采購計(jì)劃時(shí)，政府采購合同官就必須將新建項(xiàng)目所需的環(huán)境因素考慮在內(nèi)，并制定綠色指標(biāo)。這樣做比實(shí)際招標(biāo)或項(xiàng)目實(shí)施時(shí)再考慮環(huán)保因素既提高采購效率又節(jié)省采購成本。

在制定政府綠色采購計(jì)劃前，政府采購合同官先要明確采購標(biāo)的涉及的綠色環(huán)保法律法規(guī)與政策規(guī)定。按照政府采購程序和方式的不同，與美國政府綠色采購相關(guān)的法律和行動(dòng)方針主要分為三類：第一類，對(duì)采購人所采購的產(chǎn)品有強(qiáng)制性要求，即采購人必須采購或者必須回避具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品；第二類，鼓勵(lì)采購人根據(jù)自己的實(shí)際情況優(yōu)先采購具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品；第三類，禁止采購人與違反清潔空氣法、清潔水法等法律排放廢棄物，因而被限制參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商簽訂政府采購合同。

針對(duì)前兩類要求，政府采購合同官需要在確定采購需求的階段對(duì)采購標(biāo)的的環(huán)保需求進(jìn)行分析及市場(chǎng)調(diào)研，以便確定該部門將要購買的產(chǎn)品是否屬于綠色采購行動(dòng)中要求強(qiáng)制采購、回避采購、優(yōu)先采購的產(chǎn)品。

強(qiáng)制采購或回避采購的產(chǎn)品依賴于第三方目錄，政府采購官僅需要根據(jù)目錄內(nèi)指定的產(chǎn)品進(jìn)行采購或回避采購即可，不需要一事一議地進(jìn)行判別。綠色采購行動(dòng)方針通常要求行政機(jī)構(gòu)在技術(shù)專家的幫助下制定產(chǎn)品目錄供其他行政機(jī)構(gòu)購買目錄內(nèi)（或目錄外）產(chǎn)品。例如，環(huán)保署制定了包含可回收成分的產(chǎn)品目錄，農(nóng)業(yè)部制定了生物基產(chǎn)品目錄，綠色電子委員會(huì)制定了電子產(chǎn)品環(huán)境評(píng)估工具（EPEAT）注冊(cè)的產(chǎn)品目錄。

優(yōu)先采購的概念在美國興起于20世紀(jì)70年代中期，當(dāng)時(shí)頒布的部分法律、法規(guī)和行政指令中均會(huì)要求政府部門“優(yōu)先”采購具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品。值得關(guān)注的是，目前美國仍未對(duì)“優(yōu)先”一詞進(jìn)行定義。因此，各政府部門在頒布規(guī)章和發(fā)布采購文件時(shí)，定義優(yōu)先采購一詞具有很大的靈活性和自由裁量權(quán)。

對(duì)于沒有出現(xiàn)在強(qiáng)制性目錄中但要求優(yōu)先采購的產(chǎn)品，有些是通過綠色采購行動(dòng)方針來實(shí)現(xiàn)的。多數(shù)綠色采購行動(dòng)方針中使用 “盡量減少”“最大限度鼓勵(lì)”等詞支持綠色政府采購。例如，盡量減少采購含有破環(huán)臭氧層物質(zhì)的產(chǎn)品，最大限度地鼓勵(lì)采購可回收材料和生物基產(chǎn)品。無論表述形式如何，這些內(nèi)容都對(duì)政府合同官采購綠色產(chǎn)品形成了壓力。因此，政府采購合同官需要對(duì)自己所在部門過去、現(xiàn)在和未來的整體采購情況有比較詳細(xì)的了解和預(yù)測(cè)，再制定本部門的整體采購計(jì)劃，然后在采購計(jì)劃的指引下，具體通過在每份采購文件中設(shè)定具體的綠色采購技術(shù)規(guī)格或使用某些環(huán)境因素作為評(píng)價(jià)指標(biāo)的方式，實(shí)現(xiàn)政府綠色采購計(jì)劃。

當(dāng)然，無論是強(qiáng)制采購、優(yōu)先采購還是回避采購的規(guī)定都不是絕對(duì)的，存在例外情形。

第一，多數(shù)綠色采購行動(dòng)方針都有一定適用范圍。多數(shù)綠色采購行動(dòng)方針只針對(duì)貨物類采購項(xiàng)目。在采購金額方面，只有價(jià)格超過一定限額的采購，才受到綠色采購政策和法律法規(guī)的影響。

第二，對(duì)于鼓勵(lì)類的政府綠色采購項(xiàng)目，政府采購合同官需要將環(huán)保因素與成本、性能等其他因素進(jìn)行權(quán)衡。例如，采購消耗臭氧物質(zhì)的替代物必須是具有成本效益：如果生物基產(chǎn)品無法在合理的時(shí)間內(nèi)獲得或者不符合合理的績效標(biāo)準(zhǔn)，則允許行政機(jī)構(gòu)可不采購包含生物基材料的產(chǎn)品。

第三，政府綠色采購具有豁免情況。在采購部門有特殊需求的情況下，綠色采購的要求可以得到豁免。例如，屬于能源之星以及美國聯(lián)邦能源管理計(jì)劃中產(chǎn)品的強(qiáng)制性綠色采購要求，可通過部門最高行政長官書面說明的方式予以豁免。書面說明中要闡釋，采購標(biāo)的中所需的產(chǎn)品若滿足一些綠色采購要求則無法滿足部門的功能性要求等。或者產(chǎn)品將用于情報(bào)或國家安全目的也可以獲得綠色采購豁免權(quán)。

因情施策開展綠色采購

政府合同官在選擇采購方式方面具有很大的自由裁量權(quán)，在采購政策和法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，他們可以根據(jù)部門的人力資源狀況、采購計(jì)劃、采購需求以及市場(chǎng)供應(yīng)的情況，自主選擇自己認(rèn)為最適合的采購方式。

當(dāng)前美國聯(lián)邦政府的采購方式主要有以下六種：一是密封招標(biāo)。使用密封招標(biāo)時(shí)，采購人可邀請(qǐng)所有或一定范圍的潛在供應(yīng)商參加投標(biāo)，采購實(shí)體通過某種事先確定并公布的標(biāo)準(zhǔn)從所有投標(biāo)者中評(píng)選出中標(biāo)供應(yīng)商，并與之簽訂合同。二是競(jìng)爭(zhēng)性談判。根據(jù)法律規(guī)定，以下情形可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購方式：采購時(shí)間有限或預(yù)期收到超過一份投標(biāo)或報(bào)價(jià)；需要用非價(jià)格因素進(jìn)行評(píng)審。這是目前大部分政府綠色采購中使用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式的理由。三是不定交付時(shí)間、不定交付數(shù)量的采購，類似我國的框架協(xié)議采購。四是商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的采購。商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)采購的適用范圍為500萬美元以下的合同。五是簡化采購。簡化采購運(yùn)用于以下三種情形：2500美元以內(nèi)（含）的小額采購，通常由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)使用“采購卡”從當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)采購商品或服務(wù)，特點(diǎn)是采購程序簡單易行、費(fèi)用低廉、管理方便；超過2500美元，但不超過10萬美元的采購；500萬美元以下的商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的采購。六是單一來源采購。因?yàn)椤巴耆_競(jìng)爭(zhēng)”是美國政府采購法律的普遍要求，所以單一來源采購這一采購方式受到了嚴(yán)格的限制。僅在以下情形下允許使用單一來源采購：采購標(biāo)的涉及國家安全、公共利益、屬于定制產(chǎn)品（由于專利、專有技術(shù)、商標(biāo)等方面的原因造成的定制產(chǎn)品）、重復(fù)采購以前采購過的產(chǎn)品、緊急采購、為維持關(guān)鍵領(lǐng)域的生產(chǎn)能力、在國際公約或協(xié)定中已有約定；采購部門具有自由裁量權(quán)時(shí)。

根據(jù)以上六種政府采購方式，政府采購合同官具體踐行政府綠色采購主要有以下六種做法。

第一，使用綠色產(chǎn)品目錄采購綠色產(chǎn)品。使用強(qiáng)制性的采購目錄購買綠色產(chǎn)品適用所有采購方式。在密封招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判中，政府合同官在采購文件中寫明只接受提供目錄內(nèi)(或外)的產(chǎn)品。在其余的采購方式中，政府采購合同官則直接在市場(chǎng)上挑選目錄內(nèi)（或外）的產(chǎn)品。由此可以看出，對(duì)政府采購合同官而言，使用強(qiáng)制性的采購目錄采購操作性較為便利。

第二，使用技術(shù)規(guī)格采購綠色產(chǎn)品。在鼓勵(lì)類的綠色采購法律和行動(dòng)方針中是允許行政機(jī)構(gòu)根據(jù)其特定的情況實(shí)施綠色采購的。因此，如果行政機(jī)構(gòu)需要具有特定環(huán)境屬性的產(chǎn)品時(shí)，該機(jī)構(gòu)一般都會(huì)制定相應(yīng)的采購文件以獲得此類產(chǎn)品。行政機(jī)構(gòu)在采購文件中通過規(guī)范表達(dá)，形成其選擇供應(yīng)商的依據(jù)。只有價(jià)格和技術(shù)規(guī)格都符合采購文件要求的供應(yīng)商才有可能與政府簽訂合同。因此，對(duì)于鼓勵(lì)類的綠色產(chǎn)品，政府采購合同官在充分調(diào)研市場(chǎng)的基礎(chǔ)上可以在密封招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判中，把綠色采購行動(dòng)方針中的要求轉(zhuǎn)化為適當(dāng)?shù)募夹g(shù)規(guī)格，這樣既能使采購項(xiàng)目保持一定的競(jìng)爭(zhēng)性，又能把非綠色的產(chǎn)品排除在競(jìng)爭(zhēng)之外。

第三，使用評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)綠色產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)惠政策。評(píng)價(jià)指標(biāo)方法受到《合同競(jìng)爭(zhēng)法》的限制， 只適用于競(jìng)爭(zhēng)性談判這一政府采購方式。因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)性談判中可以對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。按照相關(guān)法律的授權(quán)，評(píng)審的權(quán)利屬于政府采購合同官。政府采購合同官也可以征詢專家的意見?！睹绹?lián)邦政府采購條例》（以下簡稱FAR）中規(guī)定，政府采購合同官必要時(shí)可以在審計(jì)、法律、工程、信息安全、運(yùn)輸以及其他領(lǐng)域咨詢或征求專家的意見。

此外，政府采購合同官需要在競(jìng)爭(zhēng)性談判文件中說明本次采購將考慮包括環(huán)境因素在內(nèi)的非價(jià)格因素，并說明非價(jià)格因素與價(jià)格因素之間的關(guān)系：是前者顯著比后者重要，還是兩者的重要性大致相同，或是后者顯著比前者重要。不要求政府采購合同官在詢價(jià)書中公開具體的評(píng)價(jià)因素及其權(quán)重。當(dāng)供應(yīng)商報(bào)價(jià)完成后，政府采購合同官將商品或服務(wù)的環(huán)境因素與價(jià)格、過去的履約表現(xiàn)、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量等一同考慮再作出最后的決策，選出最理想的供應(yīng)商。這樣做是為了更好地體現(xiàn)美國政府采購所追求的物有所值采購目標(biāo)。此外，法律還賦予了政府采購合同官評(píng)審時(shí)的自由裁量權(quán)，通過這樣的方式，綠色的產(chǎn)品可以進(jìn)一步提升競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，排除“非綠色”的供應(yīng)商。若評(píng)審工作已經(jīng)結(jié)束，政府采購合同官依舊有機(jī)會(huì)排除“非綠色”的供應(yīng)商。即當(dāng)政府采購合同官發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商被暫?；蚪箙⑴c美國政府采購時(shí)或發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商履約能力未通過審核時(shí)。

第五，使用支持政府綠色采購的合同條款。按照法律規(guī)定，授予合同的權(quán)利屬于各行政機(jī)構(gòu)的最高行政長官。美國聯(lián)邦政府采購合同中的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，各種法律對(duì)于聯(lián)邦采購中綠色采購等政策功能的要求，最后都會(huì)以合同條款的形式得到落實(shí)；另一方面，也是美國聯(lián)邦采購不同于世界上大部分國家政府采購的地方，則是美國聯(lián)邦政府采購高度重視合同履行，在FAR中規(guī)定了大量的標(biāo)準(zhǔn)合同條款，其中含有很多合同變更、終止的程序、方法等內(nèi)容。美國聯(lián)邦政府采購的立法原則之一是：政府在采購合同中代表的是國家主權(quán)和公共利益。因此，法律賦予政府特殊的權(quán)利，以最大限度地保護(hù)公共利益。為此，美國頒布和出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，以特定的方式和程序進(jìn)行政府采購并嚴(yán)格管理政府采購合同。例如，當(dāng)涉及公共利益時(shí)，美國政府有權(quán)單方面修改或者終止政府采購合同。在美國聯(lián)邦采購中，監(jiān)督合同履行以及解除合同的權(quán)力賦予了政府采購合同官。此外，法律也對(duì)行使公共利益條款的程序和損害補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序作了詳細(xì)規(guī)定，避免了權(quán)力的濫用和對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的損害。政府單方面終止合同包括兩種情形：一是當(dāng)承包商違約時(shí)。二是政府提出終止合同時(shí)。在不同情形下，合同條款中對(duì)于賠償承包商的原則和程序作出了不同的規(guī)定。

另外，政府采購合同官可以在合同條款中要求承包商披露指定某些產(chǎn)品環(huán)境影響的信息。例如，根據(jù)《1986年應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》《1990年污染防治法》，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)填寫關(guān)于有毒化學(xué)品的表格。政府采購合同官還可以在特定的服務(wù)類項(xiàng)目或施工合同中增加指定產(chǎn)品的條款。例如，政府采購合同官要求中標(biāo)人在合同中簽字確認(rèn)，將在合同履行交付時(shí)使用農(nóng)業(yè)部指定目錄中的生物基產(chǎn)品，并符合適用的規(guī)范或其他合同要求。

第六，使用不定交付時(shí)間、不定交付數(shù)量方式簽訂采購合同。歷經(jīng)20世紀(jì)90年代的政府采購改革后，美國的集中采購由強(qiáng)制性改為選擇性。當(dāng)前，美國實(shí)行的是集中與分散相結(jié)合的模式。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可實(shí)行集中采購、部門采購和委托采購。因?yàn)?，法律?guī)定不允許政府采購合同官以外的機(jī)構(gòu)或個(gè)人以政府名義簽署合同，所以，采購部門要么自行采購，要么委托集中采購機(jī)構(gòu)或其他政府部門采購。當(dāng)前美國聯(lián)邦采購中只有兩個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)國防采購的國防后勤局和負(fù)責(zé)民用采購的美國聯(lián)邦總務(wù)署（以下簡稱GSA)?！堵?lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法》賦予了GSA幾乎所有非國防政府部門執(zhí)行采購的權(quán)力。GSA由總局和其下設(shè)的11個(gè)地區(qū)分局兩級(jí)組成。GSA參與FAR的制訂，有權(quán)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，職權(quán)范圍相當(dāng)廣泛。GSA在參與綠色政府采購政策研究、推動(dòng)綠色采購實(shí)踐，特別是推廣不確定交付不定數(shù)量合同采購綠色產(chǎn)品和服務(wù)方面發(fā)揮了重要的作用。由于GSA每年巨大的采購量，使得它可以對(duì)供應(yīng)商生產(chǎn)綠色產(chǎn)品施加影響。此外，GSA還要評(píng)估產(chǎn)品是否在設(shè)計(jì)層面發(fā)力從而減少對(duì)環(huán)境的污染。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院教授）

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