體會(huì)政府采購(gòu)需求管理新理念（下）

體會(huì)政府采購(gòu)需求管理新理念（下）

——寫(xiě)在《政府采購(gòu)需求管理辦法》頒布一周年之際

■ 印鐵軍

靈活的定價(jià)方式為順利履約提供保障

以采購(gòu)需求為基礎(chǔ)確定定價(jià)方式，是我國(guó)政府采購(gòu)的一個(gè)新概念，也是保障政府采購(gòu)可順利履約的新理念?！墩少?gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《需求辦法》）第十九條規(guī)定，定價(jià)方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購(gòu)需求特點(diǎn)。采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式；不能完全確定客觀指標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目，根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求，采取固定總價(jià)或者固定單價(jià)、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)等單一或者組合定價(jià)方式。

政府采購(gòu)需求依據(jù)部門(mén)預(yù)算確定，部門(mén)預(yù)算確定的項(xiàng)目預(yù)算（或財(cái)政支出預(yù)算）就是項(xiàng)目實(shí)施、履約和支付的“天花板”，即使追加相同標(biāo)的，也應(yīng)先落實(shí)部門(mén)預(yù)算后才能與原供應(yīng)商簽訂不超過(guò)原合同金額10%的補(bǔ)充合同。因此，固定總價(jià)是政府采購(gòu)最常見(jiàn)的定價(jià)方式，對(duì)于有明確數(shù)量的采購(gòu)標(biāo)的，固定單價(jià)與固定總價(jià)并無(wú)本質(zhì)不同，但可以為靈活履行、追加合同提供操作空間。

政府采購(gòu)合同適用民法典，但《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）對(duì)合同履行卻有更高的要求：采購(gòu)人必須按照中標(biāo)（成交）結(jié)果與中標(biāo)（成交）供應(yīng)商簽訂、履行合同，不得擅自變更、中止或者終止合同，而不是依照民法典，雙方協(xié)商一致即可變更或終止合同。因此，對(duì)于首購(gòu)訂購(gòu)、設(shè)計(jì)服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作等事前很難明確需求的項(xiàng)目以及服務(wù)于特定政策目標(biāo)的項(xiàng)目，采取更靈活的成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)的定價(jià)方式就更顯重要。以成本來(lái)補(bǔ)償供應(yīng)商的基本投入，以績(jī)效來(lái)激勵(lì)供應(yīng)商調(diào)動(dòng)更多的資源滿(mǎn)足采購(gòu)需求，可以在確保供應(yīng)商滿(mǎn)足基本采購(gòu)需求的前提下，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)分期考核和對(duì)應(yīng)付款，為應(yīng)對(duì)可能的履約風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造性履約提供更多的保障，從而達(dá)到雙贏或多贏的目的。

其實(shí)，靈活的定價(jià)方式已在政府采購(gòu)實(shí)踐操作中有所應(yīng)用。如，律師訴訟服務(wù)，一般會(huì)在合同中約定較低的固定費(fèi)用，再根據(jù)訴訟結(jié)果約定服務(wù)費(fèi)及最高額，采購(gòu)人在總費(fèi)用可控的前提下與律師一起分擔(dān)訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)，各種靈活的定價(jià)方式將會(huì)越來(lái)越多地出現(xiàn)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，特別是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目中。政府根據(jù)公共服務(wù)的受眾或第三方的評(píng)價(jià)來(lái)分段驗(yàn)收、評(píng)價(jià)和支付，甚至提前將可能引起合同變更、終止的條件和控制風(fēng)險(xiǎn)的措施寫(xiě)入合同中。采購(gòu)人可以按照代理績(jī)效、利用靈活定價(jià)與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)分享采購(gòu)節(jié)約的支出，也可以在合同中約定驗(yàn)收、退換貨等售后服務(wù)要求，將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的防范風(fēng)險(xiǎn)措施與變更、終止合同的預(yù)防措施結(jié)合起來(lái)，融入合同條款中，確保合同順利履行。

評(píng)審機(jī)制讓供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)更加市場(chǎng)化

《需求辦法》第十九條規(guī)定，采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如，通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢(xún)價(jià)方式采購(gòu)，以?xún)r(jià)格作為授予合同的主要考慮因素。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)的通用設(shè)備、服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)需求就是實(shí)質(zhì)性要求，不需要評(píng)分，也不能設(shè)置為評(píng)分項(xiàng)，以供應(yīng)商報(bào)價(jià)作為決定因素。

之所以可以將供應(yīng)商報(bào)價(jià)作為決定因素是因?yàn)榈蛢r(jià)與低質(zhì)并沒(méi)有必然聯(lián)系。細(xì)化明確的采購(gòu)需求才是順利履約的前提和基礎(chǔ)，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的驗(yàn)收才是成功履約的保障。報(bào)價(jià)低并不等于質(zhì)量差，政府采購(gòu)中1元的象征性報(bào)價(jià)成交最終也能通過(guò)驗(yàn)收，最低價(jià)成交絕不是質(zhì)次價(jià)廉的“元兇”。如果采購(gòu)需求不夠明確，質(zhì)次的低分可以通過(guò)低價(jià)的高分來(lái)彌補(bǔ)，再加上檢驗(yàn)和驗(yàn)收的缺失，綜合評(píng)分反而為質(zhì)次價(jià)廉提供了機(jī)會(huì)，質(zhì)次價(jià)廉并非全是低價(jià)惹的禍。以通用物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目中的清掃為例，在采購(gòu)需求中將清掃人數(shù)、次數(shù)、面積、位置、時(shí)間間隔、殘留以及檢查考核的標(biāo)準(zhǔn)具體明確，驗(yàn)收的時(shí)間、次數(shù)和不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的處罰直至終止合同的條件清晰明了，低價(jià)中標(biāo)怎么就不行呢？如果報(bào)價(jià)明顯低于市場(chǎng)價(jià)，可以要求供應(yīng)商按照項(xiàng)目預(yù)算提交履約保證，隨時(shí)做好換供應(yīng)商的準(zhǔn)備。

《需求辦法》第二十一條規(guī)定，技術(shù)較復(fù)雜或者專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，不能完全確定客觀指標(biāo)需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購(gòu)項(xiàng)目，采用綜合性評(píng)審方法，評(píng)審因素按照采購(gòu)需求和與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定。其中，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購(gòu)項(xiàng)目，可以根據(jù)技術(shù)路線(xiàn)、組織形式設(shè)定客觀、量化的評(píng)審因素、分值和權(quán)重；需要考慮全生命周期成本的，可以將全生命周期內(nèi)安裝調(diào)試、能源管理、廢棄處置等作為評(píng)審因素。涉及后續(xù)采購(gòu)要考慮兼容性的采購(gòu)項(xiàng)目，如大型裝備等，可以將后續(xù)供應(yīng)的價(jià)格以及可替代性、相關(guān)產(chǎn)品和估價(jià)作為評(píng)審因素。

采購(gòu)需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不能作為評(píng)分項(xiàng)，但有一個(gè)特例：確需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案且供應(yīng)商經(jīng)驗(yàn)和能力對(duì)履約有直接影響的項(xiàng)目，如，訂購(gòu)、設(shè)計(jì)等，可以在評(píng)審因素中適當(dāng)考慮供應(yīng)商的履約能力要求，并合理設(shè)置分值和權(quán)重。這也在業(yè)績(jī)列為資格條件后，與評(píng)分項(xiàng)的設(shè)置相呼應(yīng)。

先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)，《需求辦法》所帶來(lái)的新評(píng)審機(jī)制和評(píng)審因素設(shè)置要求是落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的必然選擇，也讓供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)更加市場(chǎng)化。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，資源配置市場(chǎng)化是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。進(jìn)入市場(chǎng)的政府采購(gòu)與普通采購(gòu)沒(méi)有差別，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。以主觀評(píng)價(jià)為主、不以?xún)r(jià)格作為決定因素的，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)來(lái)決定，發(fā)揮采購(gòu)人主體責(zé)任。為落實(shí)政策功能或?qū)崿F(xiàn)特定政策目標(biāo)可能影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，不適用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的通行規(guī)則，由相關(guān)部門(mén)決策并承擔(dān)責(zé)任，更好地發(fā)揮政府作用。

合同分類(lèi)有了規(guī)范原則

將政府采購(gòu)合同分類(lèi)是《需求辦法》為政府采購(gòu)帶來(lái)的一個(gè)新概念，也是政府采購(gòu)保障履約的新理念?！墩少?gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同，雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同，由過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)賠償責(zé)任?？梢哉f(shuō)，政府采購(gòu)合同簽訂、履行，特別是不得擅自變更、終止的要求，與民法典差別明顯，給采購(gòu)人起草、履行政府采購(gòu)合同帶來(lái)了不少困惑，也給政府采購(gòu)合同履行帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn)。

《需求辦法》第二十二條規(guī)定，合同類(lèi)型按照民法典規(guī)定的典型合同類(lèi)別，結(jié)合采購(gòu)標(biāo)的的實(shí)際情況確定。民法典規(guī)定的買(mǎi)賣(mài)等19類(lèi)典型合同相應(yīng)的分類(lèi)規(guī)范，大部分可供政府采購(gòu)借鑒和使用?！缎枨筠k法》也結(jié)合政府采購(gòu)特點(diǎn)提出了具體要求：涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的采購(gòu)項(xiàng)目，如，訂購(gòu)、設(shè)計(jì)、定制開(kāi)發(fā)的信息化建設(shè)等，應(yīng)當(dāng)約定知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬和處理方式；長(zhǎng)期運(yùn)行的項(xiàng)目，要充分考慮成本、收益以及可能出現(xiàn)的重大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，約定成本補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等事項(xiàng)。

合同起草時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定合同類(lèi)型，借鑒、使用民法典規(guī)定的典型合同，合理劃分合同履行階段，明確分期考核要求和對(duì)應(yīng)的付款進(jìn)度安排、售后服務(wù)要求，針對(duì)合同履行中可能發(fā)生的損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益行為，明確變更、終止條款等風(fēng)險(xiǎn)防范措施，控制項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，確保合同順利履行，必要時(shí)還應(yīng)請(qǐng)法律顧問(wèn)審定。有了合同分類(lèi)規(guī)范的原則，財(cái)政部門(mén)可按照合同類(lèi)型制定更多的政府采購(gòu)合同格式文本給采購(gòu)人使用。

另外，《需求辦法》還為業(yè)內(nèi)帶來(lái)了兩個(gè)“驚喜”：一是采購(gòu)包的適用。實(shí)踐中，經(jīng)常使用采購(gòu)包但沒(méi)有對(duì)其明確規(guī)范，有關(guān)爭(zhēng)議也屢見(jiàn)不鮮?！缎枨筠k法》的出臺(tái)，不僅明確了采購(gòu)包劃分的原則，還提出了采購(gòu)包中如何對(duì)采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則和合同類(lèi)型等具體要求的適用。同時(shí)，還將采購(gòu)包劃分作為采購(gòu)計(jì)劃的主要內(nèi)容之一。二是合同分包的適用?！墩少?gòu)法》規(guī)定，經(jīng)采購(gòu)人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以分包并向采購(gòu)人負(fù)責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任。過(guò)去不少業(yè)內(nèi)人士將合同分包視為“洪水猛獸”，從不敢使用，卻不知分包是落實(shí)中小企業(yè)預(yù)留份額的重要手段，特別是不適合將中小企業(yè)設(shè)置為資格條件的項(xiàng)目，采購(gòu)人可以事前約定大型企業(yè)中標(biāo)、成交后必須預(yù)留份額分包給中小企業(yè)，驗(yàn)收后直接向分包的中小企業(yè)供應(yīng)商支付。

將防范履約風(fēng)險(xiǎn)提高到前所未有的高度

《需求辦法》從采購(gòu)需求入手，在采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃中用大量篇幅明確了采購(gòu)人防范履約風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。此外，又專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)控制的程序和要求，將防范履約風(fēng)險(xiǎn)提高到前所未有的高度，可謂用心良苦。在防范履約風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容中，最重要的內(nèi)容當(dāng)屬?gòu)?qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任?！缎枨筠k法》要求采購(gòu)人將采購(gòu)需求管理作為政府采購(gòu)內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購(gòu)需求管理制度，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

采購(gòu)人應(yīng)建立采購(gòu)需求審查工作機(jī)制，包括一般性審查和重點(diǎn)審查。其中，重點(diǎn)審查頗具針對(duì)性。一是審查是否有歧視性。不得指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，包括資格條件超過(guò)兩個(gè)同類(lèi)業(yè)務(wù)合同，技術(shù)要求指向特定的專(zhuān)利、商標(biāo)、品牌、技術(shù)路線(xiàn)，履約能力作為評(píng)審因素等。二是審查是否充分競(jìng)爭(zhēng)。包括依法采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，單一來(lái)源采購(gòu)方式符合法定情形，采購(gòu)需求考慮后續(xù)采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，評(píng)審方法、評(píng)審因素、價(jià)格權(quán)重適當(dāng)。三是審查是否落實(shí)采購(gòu)政策。包括進(jìn)口產(chǎn)品的必要性，落實(shí)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。四是審查履約風(fēng)險(xiǎn)。要求做到合同文本運(yùn)用適當(dāng)、由法律顧問(wèn)審定，圍繞采購(gòu)需求和合同履行設(shè)置權(quán)利義務(wù)，明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)，履約驗(yàn)收方案完整、標(biāo)準(zhǔn)明確，有風(fēng)險(xiǎn)處置措施和替代方案。

在政府采購(gòu)項(xiàng)目投訴、舉報(bào)處理和監(jiān)督檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人未建立采購(gòu)需求管理內(nèi)控制度、未開(kāi)展采購(gòu)需求調(diào)查和審查工作，或采購(gòu)方式、評(píng)審規(guī)則、供應(yīng)商資格條件存在歧視性、限制性、不符合政府采購(gòu)政策以及存在無(wú)預(yù)算超預(yù)算采購(gòu)、超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、鋪張浪費(fèi)、未按規(guī)定編制實(shí)施計(jì)劃的行為，由財(cái)政部門(mén)采取約談、書(shū)面關(guān)注等方式責(zé)令采購(gòu)人整改，并告知其主管預(yù)算單位。在實(shí)踐中，采購(gòu)人內(nèi)控制度不嚴(yán)格、需求審查形同虛設(shè)是導(dǎo)致投訴、舉報(bào)的重要原因之一。因此，財(cái)政部門(mén)在處理有關(guān)采購(gòu)需求的投訴、舉報(bào)時(shí)，應(yīng)將采購(gòu)人制訂、落實(shí)需求管理內(nèi)控制度作為重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)責(zé)令整改。

《需求辦法》不僅重視采購(gòu)需求編制，更重視采購(gòu)需求落實(shí)。通過(guò)對(duì)采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果全面梳理，筆者逐漸認(rèn)識(shí)到采購(gòu)需求的落實(shí)過(guò)程就是控制風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)貫穿于政府采購(gòu)全部過(guò)程之中，驗(yàn)收只是防范風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。當(dāng)收到部領(lǐng)導(dǎo)決定將風(fēng)險(xiǎn)控制單獨(dú)成章的指示時(shí)，徘徊已久的思路一下打開(kāi)，那種醍醐灌頂、豁然開(kāi)朗的暢快感覺(jué)至今仍記憶猶新。

（本文作者系湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處二級(jí)調(diào)研員）

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