風(fēng)險(xiǎn)分配的焦慮如何破解

【域外法眼】

風(fēng)險(xiǎn)分配的焦慮如何破解

——英國(guó)東南鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)案的啟示

■ 焦洪寶

我國(guó)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。實(shí)踐中，許多包含特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可內(nèi)容的政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目經(jīng)過(guò)可行性評(píng)估后，政府提供可行性缺口資金補(bǔ)助，這意味著政府在項(xiàng)目長(zhǎng)周期運(yùn)營(yíng)中需要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，從而增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，此類情況已引起監(jiān)管部門(mén)的注意。

盡管可行性缺口補(bǔ)助的落實(shí)已設(shè)定了條件，但多數(shù)PPP項(xiàng)目交由社會(huì)資本“操盤(pán)”，政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況不甚了解，存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，政府提供補(bǔ)助資金時(shí)可能要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府不兜底，將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程可能產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)全部交由特許經(jīng)營(yíng)者一方承擔(dān)，在法律上是否可行？英國(guó)東南鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)案對(duì)處理這一問(wèn)題提供了啟示。在該項(xiàng)目中，投標(biāo)人被要求承擔(dān)全部鐵路員工養(yǎng)老金計(jì)劃所需款項(xiàng)變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，部分投標(biāo)人不認(rèn)可而被取消投標(biāo)資格后引發(fā)訴訟，英國(guó)高等法院對(duì)此作出的判決有一定的借鑒意義。

英國(guó)東南鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)采購(gòu)要求

2019年，英國(guó)交通部為英國(guó)東南部、東米德蘭和西海岸3個(gè)地區(qū)的客運(yùn)鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)。其中東南部鐵路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期于2019年4月1日開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，為期8年，東米德蘭鐵路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)于2019年8月18日開(kāi)始，持續(xù)運(yùn)營(yíng)8年，西海岸鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)于2019年9月15日開(kāi)始，運(yùn)營(yíng)7年或12年。2019年4月9日，英國(guó)交通部長(zhǎng)宣布，英國(guó)最大的公共汽車和長(zhǎng)途汽車運(yùn)營(yíng)商Stagecoach公司等3個(gè)投標(biāo)人在所參加的各項(xiàng)目中均被取消了投標(biāo)資格，原因是他們投標(biāo)時(shí)不認(rèn)可采購(gòu)條件中由鐵路運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)鐵路養(yǎng)老金的內(nèi)容，并提出對(duì)投標(biāo)人更有利的條件以試圖讓政府承擔(dān)更多養(yǎng)老金變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

鐵路養(yǎng)老金計(jì)劃，是1994年英國(guó)鐵路實(shí)施私有化時(shí)所制定的用于取代原先國(guó)有鐵路公司員工養(yǎng)老安排的固定薪酬福利計(jì)劃，其目的是向原國(guó)有鐵路體制下的鐵路員工提供退休養(yǎng)老金。在國(guó)家保留鐵路所有權(quán)并掌握鐵路特許經(jīng)營(yíng)的情況下，這一計(jì)劃要求運(yùn)營(yíng)公司必須向1993年11月4日前在職的鐵路系統(tǒng)員工提供不低于原有待遇的養(yǎng)老金，除非員工自愿離職或放棄。到2004年9月30日，這些需支付的養(yǎng)老金被轉(zhuǎn)移至一項(xiàng)成本分擔(dān)安排中，整體來(lái)看是由鐵路運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)一部分，現(xiàn)任職員承擔(dān)一部分，政府提供少量補(bǔ)助，受委托信托公司使用賬內(nèi)資金投資以獲得收益。2004年的一項(xiàng)鐵路養(yǎng)老金計(jì)劃評(píng)估顯示，年度資金缺口為4億英鎊。而在1993年私有化以前，國(guó)有鐵路公司養(yǎng)老金盈余為18億英鎊。2019年度鐵路養(yǎng)老金基金會(huì)的一份報(bào)告顯示，全國(guó)鐵路養(yǎng)老金計(jì)劃需負(fù)擔(dān)的員工數(shù)量為34萬(wàn)人，基金會(huì)資產(chǎn)總額約299億英鎊，全年支出養(yǎng)老金約11億英鎊，其中各鐵路運(yùn)營(yíng)公司作為雇主承擔(dān)了約4億英鎊養(yǎng)老金。

英國(guó)東南部鐵路經(jīng)營(yíng)權(quán)采購(gòu)文件要求，中標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)負(fù)責(zé)承擔(dān)東南鐵路公司名下員工養(yǎng)老金計(jì)劃中所需的雇主部分出資，而且在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，交通部可能會(huì)因?yàn)橹匦抡{(diào)整列車運(yùn)營(yíng)圖而要求特許經(jīng)營(yíng)者作為指定雇主接受相應(yīng)的員工轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出，由此所帶來(lái)的雇主養(yǎng)老金支出增加，交通部概不負(fù)責(zé)。同時(shí)，交通部對(duì)與員工轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出相對(duì)應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)區(qū)段運(yùn)營(yíng)收入惡化不承擔(dān)任何責(zé)任。如果特許經(jīng)營(yíng)者未如實(shí)承擔(dān)經(jīng)計(jì)算應(yīng)由其承擔(dān)的養(yǎng)老金款項(xiàng)，交通部可重新調(diào)整確定特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)支付的特許權(quán)付款金額。特許經(jīng)營(yíng)結(jié)束后，交通部不會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的虧損承擔(dān)任何責(zé)任，也不會(huì)要求分配盈利。

投標(biāo)人被取消投標(biāo)資格及訴訟情況

英國(guó)交通部在采購(gòu)文件中提供的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款將承擔(dān)養(yǎng)老金支出風(fēng)險(xiǎn)全部置于中標(biāo)人身上。養(yǎng)老金問(wèn)題是投標(biāo)人要考慮的重要問(wèn)題，養(yǎng)老金計(jì)劃監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)嚴(yán)重影響了潛在養(yǎng)老金支出范圍的確定。盡管有的投標(biāo)人接受了這一方案，但由于擔(dān)心被要求提供大量資金以彌補(bǔ)員工養(yǎng)老金計(jì)劃的赤字，Stagecoach公司投標(biāo)時(shí)表明不愿意承擔(dān)全部的養(yǎng)老金支出，從而被宣布取消了鐵路特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)標(biāo)資格。政府方表示，鐵路運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)支付雇主養(yǎng)老金是鐵路運(yùn)營(yíng)私有化改革來(lái)的一貫做法，在絕大多數(shù)特許經(jīng)營(yíng)合同中都會(huì)明確由運(yùn)營(yíng)公司在其特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)承擔(dān)養(yǎng)老金所需資金金額發(fā)生變化的全部風(fēng)險(xiǎn)。但后來(lái)東米德蘭鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的采購(gòu)調(diào)整設(shè)置了運(yùn)營(yíng)公司與政府對(duì)養(yǎng)老金的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而使運(yùn)營(yíng)公司只承擔(dān)因員工未來(lái)持續(xù)工作而增加的養(yǎng)老金資金，對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)助的減少不承擔(dān)責(zé)任。

后來(lái)，在3個(gè)鐵路運(yùn)營(yíng)采購(gòu)項(xiàng)目中，東米德蘭鐵路和西海岸鐵路的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分別宣布了中標(biāo)人，東南部鐵路的競(jìng)標(biāo)于2019年8月7日取消。Stagecoach公司等3家投標(biāo)人對(duì)交通部提起訴訟，對(duì)被取消資格提出質(zhì)疑，認(rèn)為交通部的決定是非法的，原因主要涉及養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)安排和其他一些采購(gòu)行為。

原告在訴訟中提出，養(yǎng)老金規(guī)模的不確定，違反了英國(guó)鐵路條例中有關(guān)交通部工作職責(zé)的規(guī)定，使投標(biāo)人無(wú)法確定合同要求與合同價(jià)值，違反了透明度原則和公平原則。法院認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)分配是采購(gòu)文件的關(guān)鍵功能之一，并無(wú)法律規(guī)定限制公共采購(gòu)中風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)重，也無(wú)法律規(guī)定要求采購(gòu)人必須確保每個(gè)潛在投標(biāo)人都能投標(biāo)。投標(biāo)人必須應(yīng)對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并有權(quán)決定不投標(biāo)。雖然養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)的分配不確定，但它仍然是一種可以估算和定價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)人在確定合同風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)有很大的自由裁量權(quán)，特許權(quán)合同將外部風(fēng)險(xiǎn)分配給承包商是常規(guī)做法，本質(zhì)上并不違法，英國(guó)交通部在本采購(gòu)項(xiàng)目下分配養(yǎng)老金支出風(fēng)險(xiǎn)的決定沒(méi)有違反任何透明度、公平性的原則。法院還認(rèn)為，“投標(biāo)人須知”條款已經(jīng)明白、準(zhǔn)確、無(wú)歧義地表明，試圖修改采購(gòu)合同條款將風(fēng)險(xiǎn)從特許經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)移到交通部的行為被視為不合理行為?！昂侠碇榍彝ǔＧ诿愕摹蓖稑?biāo)人應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，養(yǎng)老金問(wèn)題上的重大不響應(yīng)將導(dǎo)致被取消投標(biāo)資格。法院還考慮到?jīng)]有投標(biāo)人（包括本案原告）在投標(biāo)前要求澄清風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題的事實(shí)，裁定采購(gòu)人沒(méi)有違反透明度和公平的原則。

經(jīng)過(guò)2020年1月和2月的多次開(kāi)庭審理，英國(guó)高等法院在2020年6月作出判決，認(rèn)定以不滿足養(yǎng)老金問(wèn)題的采購(gòu)要求而取消投標(biāo)資格的決定是合法的，投標(biāo)人的訴訟被駁回。

本案判決的啟示

本案審理期間，即2020年3月底，英國(guó)交通部宣布將本案涉及的東南部鐵路直接授予原任的經(jīng)營(yíng)者Govia公司，由其繼續(xù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。到2020年5月，交通部公布了一項(xiàng)政府改造英國(guó)鐵路的計(jì)劃，宣布將成立大英鐵路公司，統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的火車線路和價(jià)格，統(tǒng)一管理鐵路設(shè)施，推動(dòng)鐵路經(jīng)營(yíng)國(guó)有化進(jìn)程。到2021年10月，交通部作出決定剝奪本案涉及的東南鐵路的私人運(yùn)營(yíng)商Govia公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，原因是一項(xiàng)調(diào)查顯示該公司經(jīng)營(yíng)的東南鐵路自2014年以來(lái)隱瞞申報(bào)資金超過(guò)2500萬(wàn)英鎊，這些錢本應(yīng)返還給納稅人，這嚴(yán)重違反了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的誠(chéng)信義務(wù)。從2021年10月17日起，該鐵路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交由政府內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)商接管運(yùn)營(yíng)。

本案判決支持了采購(gòu)人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間存在的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分配方案，即由特許經(jīng)營(yíng)者完全承擔(dān)無(wú)法確切估算數(shù)額的雇主養(yǎng)老金。這為我國(guó)諸多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配方案提供了參考，也符合我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目不作固定投資回報(bào)或保底承諾的政策。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，盡管法律允許采購(gòu)人享有很大的風(fēng)險(xiǎn)分配自由裁量權(quán)，但風(fēng)險(xiǎn)分配最終是一項(xiàng)戰(zhàn)略性商業(yè)決策。在編制采購(gòu)文件和隨附的合同商業(yè)條款時(shí)，將重大風(fēng)險(xiǎn)分配給中標(biāo)人的決定可能會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)人認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)分配不可接受并選擇不投標(biāo)。采購(gòu)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)慎重作出決定，一方面，要使采購(gòu)具有吸引力，最大限度地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，要達(dá)成一種有利于采購(gòu)人利益風(fēng)險(xiǎn)分配的方案，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)物有所值。

本案判決還有一點(diǎn)發(fā)人深思，采購(gòu)人要確保采購(gòu)文件的投標(biāo)人須知及合同條款清晰明確，以使投標(biāo)人確信無(wú)疑地知曉其投標(biāo)在何種情況下會(huì)構(gòu)成實(shí)質(zhì)不響應(yīng)及由此而產(chǎn)生的后果。在本案中，投標(biāo)人須知包含了明確的條款，既明確了不承擔(dān)養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)將被認(rèn)定為不合格投標(biāo)的前提，也明確了采購(gòu)人可以自行決定取消不合格投標(biāo)資格的權(quán)利。同時(shí)，還建議在采購(gòu)文件中盡可能地明確采購(gòu)人作出決定的依據(jù)，取消不合格投標(biāo)資格的自由裁量權(quán)受哪些因素影響。另外，還要保留好作出采購(gòu)決策時(shí)的記錄，以在被質(zhì)疑投訴時(shí)能夠提供證據(jù)表明其已充分考慮并作出了合理的決定。

（作者單位：天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)）

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