完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的幾點(diǎn)思考

【探討與爭(zhēng)鳴】

完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的幾點(diǎn)思考

■ 趙曄

政府采購(gòu)救濟(jì)制度是指供應(yīng)商在參加政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中，當(dāng)認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時(shí)可以依法進(jìn)行救濟(jì)的一項(xiàng)制度。2015年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）中質(zhì)疑、投訴內(nèi)容作出了細(xì)化規(guī)范；2017年出臺(tái)的《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令)更是對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管的救濟(jì)措施做了進(jìn)一步的優(yōu)化。我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度日趨完善，在規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)、維護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)益、保障財(cái)政資金安全方面起著日益重要的作用。

但隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，現(xiàn)行救濟(jì)制度難以完全滿足供應(yīng)商救濟(jì)需求的問(wèn)題開始凸顯。與此同時(shí)，我國(guó)加入GPA的步伐不斷加快，為了更好地與GPA相應(yīng)要求有效對(duì)接，政府采購(gòu)救濟(jì)制度也需要在行政裁決機(jī)構(gòu)、前置性質(zhì)疑、投訴程序等方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

提高政府采購(gòu)救濟(jì)主體的獨(dú)立性

政府采購(gòu)行為具有明顯行政性特征，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能與實(shí)施采購(gòu)行為的行政主體保持獨(dú)立，其監(jiān)督管理職能很難充分有效發(fā)揮出來(lái)。從我國(guó)情況來(lái)看，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，但由于政府采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人往往是行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，這就使得財(cái)政部門監(jiān)督的獨(dú)立性受到一定的質(zhì)疑。在國(guó)際上，由于GPA要求參與國(guó)要設(shè)立專門的爭(zhēng)端受理機(jī)構(gòu)，因此，加入GPA的國(guó)家都設(shè)立了獨(dú)立、專門的爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，如，美國(guó)設(shè)立了合同爭(zhēng)議委員會(huì)、會(huì)計(jì)總署、聯(lián)邦索賠法院等機(jī)構(gòu)，德國(guó)設(shè)置了政府采購(gòu)審查辦公室、經(jīng)濟(jì)部卡特爾局采購(gòu)?fù)煞N爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)，日本設(shè)置了政府采購(gòu)審查辦公室、政府采購(gòu)審查局專門處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議。提高我國(guó)政府采購(gòu)行政救濟(jì)主體的獨(dú)立性是發(fā)揮政府采購(gòu)監(jiān)管職能的必然要求，也是與GPA相應(yīng)規(guī)定對(duì)接的必然舉措?；诶碚撎接懀P者建議，一方面，可以設(shè)置獨(dú)立的政府采購(gòu)爭(zhēng)端受理機(jī)構(gòu)，這樣既有助于解決財(cái)政部門處理政府采購(gòu)糾紛的獨(dú)立性問(wèn)題，也可以避免其他行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政救濟(jì)審查結(jié)論的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，也可以在政府采購(gòu)糾紛審理制度引入“專家輔助人”的參與，充分發(fā)揮其第三方的質(zhì)證作用，從而增強(qiáng)救濟(jì)主體的獨(dú)立性。

擴(kuò)大政府采購(gòu)救濟(jì)對(duì)象的范疇

《政府采購(gòu)法》規(guī)定，救濟(jì)對(duì)象是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。但在政府采購(gòu)的活動(dòng)實(shí)踐中，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行清晰界定并不容易，其既可以是與采購(gòu)人直接簽訂政府采購(gòu)合同的直接供應(yīng)商，也可以是雖未打算直接與采購(gòu)人簽約而僅意在通過(guò)為采購(gòu)人提供所采購(gòu)的貨物或服務(wù)而參與到相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程的間接供應(yīng)商。直接供應(yīng)商包括參與了特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)，但自認(rèn)因采購(gòu)人的違規(guī)行為而未能贏得政府采購(gòu)合同的實(shí)際參與供應(yīng)商，又包括有意參與特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)，但因采購(gòu)人的違規(guī)行為而未能參與到競(jìng)爭(zhēng)中去的潛在供應(yīng)商。間接供應(yīng)商包括分包商、聯(lián)合投標(biāo)體中的供應(yīng)商以及最終產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)商等。國(guó)際上，GPA將提供或者能夠提供貨物或者服務(wù)的個(gè)人或者組織均納入了供應(yīng)商的范疇。這意味著供應(yīng)商的范疇十分寬泛，但我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)救濟(jì)制度僅把直接供應(yīng)商和部分間接供應(yīng)商納入了救濟(jì)對(duì)象的范疇，而其他供應(yīng)商、提供服務(wù)的個(gè)人或者組織并不在列，導(dǎo)致覆蓋面偏窄。因此，筆者建議擴(kuò)大有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商范圍，更好地維護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同救濟(jì)方式的關(guān)系

根據(jù)接受對(duì)象的不同，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度有詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)方式，為更加公正、有效、快速地解決政府采購(gòu)糾紛，要將不同救濟(jì)方式統(tǒng)籌考量。一方面，在方式上鼓勵(lì)發(fā)揮磋商調(diào)節(jié)機(jī)制的作用。磋商是GPA 協(xié)議鼓勵(lì)采購(gòu)實(shí)體和供應(yīng)商采用的解決爭(zhēng)議方式，與其他方式相比，其實(shí)質(zhì)是為采購(gòu)雙方當(dāng)事人提供平等的對(duì)話機(jī)會(huì)，既有利于維護(hù)采購(gòu)人和供應(yīng)商的良好關(guān)系，也有利于增強(qiáng)程序的便捷性和解決的時(shí)效性。另一方面，要簡(jiǎn)化程序鏈條，降低尋求救濟(jì)的成本。我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)救濟(jì)制度在程序設(shè)定上具有循序漸進(jìn)、環(huán)環(huán)緊扣的特點(diǎn)，其中質(zhì)疑是投訴的前置程序，投訴是復(fù)議或訴訟的前置性程序，質(zhì)疑和投訴不得逾越。這意味著供應(yīng)商如果想通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)必須經(jīng)過(guò)多重環(huán)節(jié)，從而不利于供應(yīng)商高效便利地尋求救濟(jì)。因此，可以考慮將質(zhì)疑、投訴作為自選程序，這樣更有利于降低供應(yīng)商的維權(quán)成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

延長(zhǎng)政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理期限

我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理期限是30個(gè)工作日，但由于政府采購(gòu)爭(zhēng)議往往覆蓋領(lǐng)域較廣，涉及到不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)等，從而在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無(wú)法完成調(diào)查取證的現(xiàn)象，也造成了監(jiān)管部門積極履職卻被認(rèn)定為程序違法的困境。為了解決這個(gè)問(wèn)題，一方面，建議適當(dāng)延長(zhǎng)投訴處理期限，這也符合國(guó)際慣例，如，美國(guó)法律中規(guī)定會(huì)計(jì)總署收到投訴后100天內(nèi)做出處理決定即可。另一方面，建議同等對(duì)待案件各方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)證的時(shí)間和檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定、專家評(píng)審以及需要投訴人補(bǔ)正材料情形的處理時(shí)間，可以按照規(guī)定予以扣除，從而解決現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行困境問(wèn)題。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

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