如何給政府失信行為“對(duì)癥下藥”

【探討與爭(zhēng)鳴】

如何給政府失信行為“對(duì)癥下藥”

——對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域政府失信行為的探討

■ 本報(bào)記者 昝妍

盡管說政府信用是社會(huì)信用的基石，但近年來一些政府機(jī)關(guān)淪為“老賴”，被列為“失信被執(zhí)行人”的情況并不鮮見。為全面治理政府失信違諾問題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于今年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》，其中提出，要建立健全政府失信責(zé)任追究制度，完善治理拖欠賬款等行為長(zhǎng)效機(jī)制。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，無論是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》還是《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱24號(hào)文），都積極關(guān)注政府信用問題，均提出要重點(diǎn)治理政府采購(gòu)、招投標(biāo)等領(lǐng)域的政府失信行為。

政采領(lǐng)域?qū)φ胖黧w的界定存爭(zhēng)議

何謂政府失信行為？目前尚無統(tǒng)一定義。天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授付大學(xué)給出他的答案：政府失信行為是指，政府機(jī)關(guān)及其工作人員在職業(yè)活動(dòng)中的不誠(chéng)信行為。付大學(xué)根據(jù)失信行為涉及的主體關(guān)系，將政府失信行為分為內(nèi)部失信行為和外部失信行為。他認(rèn)為，前者發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部主體之間，如上下級(jí)政府之間或平級(jí)政府之間。后者發(fā)生在政府與其外部主體之間，如政府失信于企業(yè)、政府失信于公民等。

同政府失信行為定義尚無定論一樣，政府采購(gòu)領(lǐng)域政府失信行為以及失信行為主體的范圍目前也無官方給出明確答案。盡管如此，政府采購(gòu)理論界對(duì)此討論頗多，繼而形成不同聲音。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中認(rèn)為，政府采購(gòu)領(lǐng)域的政府失信行為是指，政府及其工作人員在政府采購(gòu)活動(dòng)中的不誠(chéng)信行為，而政府失信主體應(yīng)為采購(gòu)人。采購(gòu)人的失信行為主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，未依法確定采購(gòu)方式，規(guī)避集中采購(gòu)和公開招標(biāo)。例如：本應(yīng)申報(bào)集中采購(gòu)的卻自行采購(gòu)；本應(yīng)集中整合打包采購(gòu)的卻分散采購(gòu)；將采購(gòu)項(xiàng)目化整為零或以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)；以“任務(wù)緊急、急需、急用”為理由，申請(qǐng)非公開招標(biāo)采購(gòu)；先采購(gòu)再補(bǔ)辦非公開招標(biāo)手續(xù)。第二，與供應(yīng)商惡意串通。包括直接或間接向供應(yīng)商提供其他供應(yīng)商的情況；授意供應(yīng)商撤換、修改投標(biāo)文件或相應(yīng)文件；為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交排斥其他供應(yīng)商；讓前期為自己設(shè)計(jì)、勘察制定采購(gòu)方案的供應(yīng)商參與投標(biāo)；由自己心儀的供應(yīng)商擬定提供采購(gòu)需求、采購(gòu)文件等。第三，編制采購(gòu)文件時(shí)，在技術(shù)參數(shù)設(shè)置方面指向或傾向特定供應(yīng)商，對(duì)其他供應(yīng)商實(shí)行差別或者歧視待遇。第四，不嚴(yán)格履約。比如：中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后不與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同；不按照采購(gòu)文件簽訂合同，隨意修改采購(gòu)文件約定的條款，變相增加或降低采購(gòu)要求；對(duì)中標(biāo)候選供應(yīng)商故意刁難；不依照采購(gòu)文件和采購(gòu)合同的要求及時(shí)付款。此外，還包括在采購(gòu)過程中接受賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益，在有關(guān)部門依法實(shí)施的監(jiān)督檢查中提供虛假情況，開標(biāo)前泄露標(biāo)底等行為。

浙江省財(cái)政廳條法處處長(zhǎng)張旭東也認(rèn)同政府采購(gòu)中政府失信主體應(yīng)為采購(gòu)人。他認(rèn)為，政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用關(guān)系是基于利益雙方的。政府采購(gòu)中，供應(yīng)商和采購(gòu)人之間會(huì)基于合同和交易行為產(chǎn)生信用關(guān)系。政府采購(gòu)監(jiān)管部門雖為政府機(jī)構(gòu)，但其失信行為不應(yīng)屬于信用領(lǐng)域規(guī)制的問題，而屬于履職領(lǐng)域失職瀆職的問題。

對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域政府失信行為的定義，付大學(xué)認(rèn)同成協(xié)中的說法。但對(duì)于政府采購(gòu)中政府失信主體的范圍，他有其他見解。他認(rèn)為，采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)監(jiān)督部門均可被納入政府失信主體。就采購(gòu)人而言，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體都可能出現(xiàn)失信行為。一方面表現(xiàn)在采購(gòu)程序的不誠(chéng)信，如采購(gòu)人虛假招標(biāo)、與投標(biāo)人串通投標(biāo)等；另一方面表現(xiàn)在合同履行的不誠(chéng)信，如違約等。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)采購(gòu)程序的失信行為。政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管過程中的失信行為表現(xiàn)為公務(wù)人員的失職與瀆職行為。

多重原因?qū)е抡深I(lǐng)域政府失信

對(duì)癥才能下藥，要想根治政府失信行為，就一定要找到失信的原因。

付大學(xué)分別從理論與實(shí)踐角度給予闡釋。立足理論視角，政府采購(gòu)領(lǐng)域造成政府失信的原因來自于公務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)人屬性。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南曾在《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》一書中指出，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，公務(wù)人員雖然由選舉產(chǎn)生，但基于經(jīng)濟(jì)人的本性，在諸多社會(huì)公共決策中，他們未必會(huì)代表全社會(huì)的公共利益，也會(huì)追求自身利益的最大化……進(jìn)而背離自身的公共利益代理人角色。政府采購(gòu)以及政府采購(gòu)合同履行工作都是由具體公務(wù)人員執(zhí)行的，公務(wù)人員若出于自己的政治利益或其他私利的考慮，就會(huì)出現(xiàn)“新官不理舊事，新官不買舊賬”等失信行為。從實(shí)踐角度看，影響政府信用行為的主要要素包括，政府的守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)和守信環(huán)境。守信意愿和守信行動(dòng)是信用行為的思想和行為基礎(chǔ)，失信意愿強(qiáng)烈與守信行動(dòng)不足，失信就會(huì)發(fā)生。例如，政府采購(gòu)中的中標(biāo)人若不是采購(gòu)人心儀的中標(biāo)人，那么，采購(gòu)人的守約意愿和守約行動(dòng)就不足，失信行為就會(huì)發(fā)生。守信能力是信用行為的資源基礎(chǔ)，守信能力很弱就會(huì)出現(xiàn)失信行為，如采購(gòu)人財(cái)政資金緊張導(dǎo)致守信能力不足，采購(gòu)人就會(huì)出現(xiàn)失信行為。守信環(huán)境是信用行為的環(huán)境基礎(chǔ)，惡劣的守信環(huán)境會(huì)對(duì)守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)產(chǎn)生破壞力，導(dǎo)致失信行為發(fā)生。

成協(xié)中將政府采購(gòu)領(lǐng)域政府失信行為的原因歸結(jié)為政府采購(gòu)中政府的誠(chéng)信體系建設(shè)不健全。

首先，政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系建設(shè)缺乏對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的關(guān)注。《財(cái)政部辦公廳關(guān)于報(bào)送政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為信息記錄的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2014〕526號(hào)）僅關(guān)注供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為?！敦?cái)政部關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2016〕125號(hào)）關(guān)注的重點(diǎn)也是對(duì)供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及評(píng)審專家進(jìn)行守信激勵(lì)、失信約束。國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、財(cái)政部等部門2018年印發(fā)的《關(guān)于對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》規(guī)定的聯(lián)合懲戒對(duì)象，也只包括供應(yīng)商和評(píng)審專家。現(xiàn)在尚未有專門立法或者政策文件具體規(guī)定政府采購(gòu)領(lǐng)域政務(wù)失信的表現(xiàn)形式和懲戒措施。其次，對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的政府失信行為，缺乏有力的監(jiān)督，監(jiān)督主體職能不明確且缺乏獨(dú)立性，缺乏暢通有效的投訴舉報(bào)途徑。最后，失信懲戒機(jī)制不健全，政府失信成本過低，失信后果多由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，給予相關(guān)責(zé)任人應(yīng)有的懲罰，進(jìn)而導(dǎo)致部分政府工作人員欠缺法治和誠(chéng)信觀念，沒有規(guī)則意識(shí)和契約精神，秉持“官本位”思想，權(quán)為私用。

加強(qiáng)采購(gòu)人失信補(bǔ)償賠償?shù)穆鋵?shí)

當(dāng)前，政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系建設(shè)工作主要圍繞供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家展開，主要方式包括建立誠(chéng)信檔案、構(gòu)建信用評(píng)價(jià)或失信測(cè)評(píng)指標(biāo)體系、建立“黑名單”等。那么，規(guī)范政府部門的信用行為能否參照上述做法？

采訪中，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，采購(gòu)人的失信行為管理，可以借鑒建立誠(chéng)信檔案、構(gòu)建信用評(píng)價(jià)或失信測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的做法。例如，建立采購(gòu)人誠(chéng)信檔案和公務(wù)員誠(chéng)信檔案。在采購(gòu)人誠(chéng)信檔案中記錄采購(gòu)人參與政府采購(gòu)的基本情況、在政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為、政府采購(gòu)合同的履約情況等。在公務(wù)員誠(chéng)信檔案中，記錄公務(wù)員在履職過程中因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀(jì)律處分、問責(zé)處理等信息，并將其作為公務(wù)員考核、任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。或者構(gòu)建采購(gòu)人信用評(píng)價(jià)或失信測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。為采購(gòu)人設(shè)計(jì)科學(xué)的信用管理指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，形成采購(gòu)人專有信用報(bào)告，并進(jìn)行信用定級(jí)。

目前，政府采購(gòu)領(lǐng)域所采用的信用主體“黑名單”制度，主要運(yùn)用對(duì)象是存在提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交等不良行為的供應(yīng)商，有此行為者將被納入“黑名單”，進(jìn)而承擔(dān)在一至三年不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)的不利法律后果。若將采購(gòu)人納入“黑名單”并禁止其開展政府采購(gòu)，顯然是不現(xiàn)實(shí)和不科學(xué)的。

談及對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管部門失信行為管理，僅有少部分專家認(rèn)為，雖然可以參照供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的信用體系建設(shè)做法，但同時(shí)要考慮到政府部門及其公務(wù)人員的特殊性，因此，建議可建立單獨(dú)的信用評(píng)價(jià)制度、失信懲罰和責(zé)任追究制度。

此外，對(duì)于24號(hào)文中提及的建立政府失信補(bǔ)償、賠償與追究制度這一要求，成協(xié)中基于采購(gòu)人為政府失信主體一方給出相關(guān)建議。他認(rèn)為，首先，政府采購(gòu)領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)政府失信補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)，采購(gòu)人因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，應(yīng)對(duì)供應(yīng)商的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。具體而言，對(duì)政府失信事實(shí)清晰、受損補(bǔ)償金額明確、雙方無異議的，采購(gòu)人應(yīng)支付供應(yīng)商受損補(bǔ)償款項(xiàng)。對(duì)不能直接確認(rèn)受損補(bǔ)償金額的，采購(gòu)人應(yīng)與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商，或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，確定補(bǔ)償款項(xiàng)。對(duì)采購(gòu)人與供應(yīng)商就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等存在明顯分歧或爭(zhēng)議，不能達(dá)成一致意見的，支持企業(yè)通過行政復(fù)議、國(guó)家賠償、訴訟等法律救濟(jì)途徑表達(dá)訴求。其次，加強(qiáng)政府失信賠償?shù)穆鋵?shí)，明確并細(xì)化政府采購(gòu)中政府失信賠償?shù)木唧w情形、賠償主體、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償申請(qǐng)程序、賠償決定執(zhí)行等；建立失信賠償責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，對(duì)于采購(gòu)人失信造成供應(yīng)商財(cái)產(chǎn)損失負(fù)有重大過錯(cuò)責(zé)任的公務(wù)人員，應(yīng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任，支持有能力的商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)合開展政府采購(gòu)信用保險(xiǎn)試點(diǎn)，防范因政府失信造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。再其次，加強(qiáng)政務(wù)失信責(zé)任追究，依法處理采購(gòu)人及有關(guān)責(zé)任人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)失信行為。將政府機(jī)構(gòu)失信問題納入工作臺(tái)賬，采取督導(dǎo)、通報(bào)、約談等措施，加大清理整治力度，對(duì)發(fā)生嚴(yán)重失信問題的政府機(jī)構(gòu)，依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任。此外，應(yīng)當(dāng)健全社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)，暢通供應(yīng)商、其他社會(huì)主體對(duì)政府在采購(gòu)中的失信行為的投訴舉報(bào)渠道。最后，完善政務(wù)失信記錄，明確采購(gòu)人及負(fù)責(zé)人的政務(wù)誠(chéng)信信息的采集范圍、采集方式、使用方式、保存期限，明確政務(wù)誠(chéng)信管理的主體、職責(zé)及信息安全、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等；并強(qiáng)化政務(wù)誠(chéng)信記錄的應(yīng)用，將政府采購(gòu)政務(wù)誠(chéng)信記錄與政府和公務(wù)人員的績(jī)效考核、評(píng)功評(píng)獎(jiǎng)、職務(wù)升降相掛鉤。

延伸閱讀

政府失信補(bǔ)償、賠償與追究制度包括政府失信補(bǔ)償制度、政府失信賠償制度和政府失信責(zé)任追究制度。

政府失信補(bǔ)償是指政府因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)相關(guān)企業(yè)和投資人的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

政府失信賠償制度是指因政府失信導(dǎo)致企業(yè)合法權(quán)益受損的要依法賠償。

政府失信責(zé)任追究制度是指依規(guī)依紀(jì)依法追究失信政府及相關(guān)人員責(zé)任。對(duì)出現(xiàn)違約毀約等失信問題的政府機(jī)構(gòu)，由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理，上級(jí)主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)失信政府的管理和監(jiān)督，確保失信問題及時(shí)整治到位，確保失信責(zé)任落實(shí)追究到位。

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