如何更好平穩(wěn)有序推進框架協(xié)議采購？17號文予以明晰

如何更好平穩(wěn)有序推進框架協(xié)議采購？17號文予以明晰

■ 張澤明

近日，《財政部關于做好政府采購框架協(xié)議采購工作有關問題的通知》（ 財庫〔2022〕17號，以下簡稱17號文）正式印發(fā)。這是自今年3月框架協(xié)議采購方式正式引入我國政府采購后，財政部首個指導框架協(xié)議采購執(zhí)行的規(guī)范性文件，堪稱框架協(xié)議采購方式的“使用說明書”。17號文通過“四個明確”“四個對接”，為更好平穩(wěn)有序推進框架協(xié)議采購指明了方向。

“四個明確”為框架協(xié)議采購方式落地鋪平道路。

一是明確框架協(xié)議采購的基本適用范圍。按照《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）對框架協(xié)議采購方式立法目的的表述，框架協(xié)議采購方式是為了規(guī)范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效而生。17號文進一步明確了協(xié)議供貨、定點采購等規(guī)定不再執(zhí)行，并要求地方各級財政部門要對涉及協(xié)議供貨、定點采購的制度規(guī)定進行清理規(guī)范。由此可見，框架協(xié)議采購最直接的應用場景就是原協(xié)議供貨、原定點采購和小額零星采購?；鶎釉趹每蚣軈f(xié)議采購方式時可優(yōu)先用于以上三個領域，并按照17號文對過渡期的安排，對17號文施行前訂立的協(xié)議供貨、定點采購協(xié)議繼續(xù)執(zhí)行至期限屆滿。

二是明確財政部門如何實施審核權與備案權。按照110號令的規(guī)定，財政部門對框架協(xié)議采購享有審核權和備案權。集中采購機構應在采購方案被本級財政部門審核通過后，再開始框架協(xié)議采購。主管預算單位則應將采購方案報本級財政部門備案后，才能開始實施框架協(xié)議采購活動。

17號文對前述財政部門的審核與備案的原則性規(guī)定予以進一步明確。財政部門在對集中采購機構方案進行審核時，要遵循使采購方案保證公平公正、促進競爭、講求績效的原則。在項目實施范圍上，審核要確?？蚣軈f(xié)議采購以“適用于小額零星采購”以及“以封閉式框架協(xié)議為主”，不擅自擴大框架協(xié)議采購適用范圍。

在競爭機制審核方面，17號文要求要著重從需求和價格競爭兩個要素開展。采購方案需求要合理，防止品目拆分過細使得競爭不充分。在價格競爭審核上，由于110號令規(guī)定框架協(xié)議采購第一階段評審時可使用價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法，以價格優(yōu)先法為主，對于有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優(yōu)先法。17號文強調(diào)，在對專用設備使用框架協(xié)議采購時，要嚴格控制質量優(yōu)先法的適用，加強對需求標準、最高限制單價以及競爭淘汰率的匹配性審核，意在框架協(xié)議采購使用時能保證充分的價格競爭，避免受其他附加因素的影響造成價格虛高。

除此以外，財政部門還要對集采機構框架協(xié)議采購方案加大審核力度，使采購可以達到落實政府采購政策、防止需求指向特定標的形成政府采購“專供”、避免供應商對高價專用耗材進行捆綁銷售等目的。

17號文還強調(diào)，財政部門對于采購方案中諸如擅自擴大框架協(xié)議采購方式適用范圍、需求標準不合理不明確、開放式框架協(xié)議采購缺乏供應商申請辦法、公共服務標準及最高限制單價不符合相關規(guī)定等問題的，既可以要求相關單位改正后實施，也可以通過監(jiān)督檢查或者投訴處理進行監(jiān)管。

三是明確了最高限價管理。110號令規(guī)定框架協(xié)議采購要在征集公告和征集文件中確定第一階段競爭的最高限價，17號文對此進一步明確，集中采購機構、主管預算單位要合理確定不同等次、規(guī)格產(chǎn)品的最高限制單價，做到最高限制單價與采購需求標準相匹配。具體可采用綜合考慮采購歷史成交價格或通過市場調(diào)查等方式，做到價格控制與采購需求標準相匹配。

四是明確了框架協(xié)議采購方式的使用方法。由于框架協(xié)議采購是一種新引入的采購方式，為了使大家加快熟悉該采購方式的應用，17號文為基層明確了一些使用的方法路徑。

首先，對新開展公共服務類框架協(xié)議采購項目，應先以封閉式框架協(xié)議采購開展試點，時機成熟后再實施開放式框架協(xié)議采購。

其次，政府綠色采購、促進中小企業(yè)發(fā)展等采購政策原則上要在框架協(xié)議采購的第一階段進行落實，第二階段交易不再作要求；政府采購進口產(chǎn)品管理要求在第二階段落實。這樣使得只有符合相關政府采購政策的供應商才能在第一階段入圍，對應的評審價格優(yōu)惠也在第一階段予以實施。而確需進口檢測、實驗、醫(yī)療等專用儀器設備的，采購人可在第一階段設置相應的進口產(chǎn)品采購包，在第二階段確有進口產(chǎn)品入圍時，再按規(guī)定履行相關核準程序，提高采購效率。

再其次，17號文提出，在框架協(xié)議采購全流程電子系統(tǒng)建設完成之前，框架協(xié)議采購可以在已有電子采購系統(tǒng)上分階段實施，第一階段入圍征集活動可以依托項目采購的相關系統(tǒng)，第二階段確定成交供應商可以依托電子賣場等系統(tǒng)，這是針對目前電子化采購系統(tǒng)使用的非常務實的管理舉措。

最后，17號文提供了對入圍供應商存在多個代理商管理的合理路徑。按照110號令的設定，入圍的供應商應為生產(chǎn)產(chǎn)品的廠家或其唯一授權供應商。針對實踐中廠家往往委托多個代理商進行實際供貨的特點，110號令原則規(guī)定入圍供應商應當在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名，負責向采購單位履行合同。17號文則明確了履行合同期間調(diào)整代理商的途徑，即在框架協(xié)議期內(nèi)，入圍供應商可以根據(jù)征集文件的規(guī)定調(diào)整代理商名單，征集人不得未經(jīng)入圍供應商同意就調(diào)整代理商，代理商行為法律后果由供應商承擔。

“四個對接”使框架協(xié)議采購無縫融入既有采購政策體系。

17號文強調(diào)了框架協(xié)議采購方式在使用時須遵循的若干原則，意在與現(xiàn)有的政府采購規(guī)范文件實現(xiàn)精準對接，構建較為完整、無沖突的政策體系。

一是與《政府采購需求管理辦法》對接。17號文強調(diào)，集中采購機構、主管預算單位要做好需求標準確定、采購方案擬定、供應商入圍征集和合同履約管理等工作，要高度重視制定服務項目需求標準。財政部門則要對框架協(xié)議采購方案做好審核和備案管理，對于需求標準不合理不明確的，可要求相關單位改正。財政部門對實施開放式框架協(xié)議的服務類采購，特別是向社會提供公共服務的項目，要對主管預算單位的市場調(diào)查情況及成本構成重點把關，嚴禁服務內(nèi)容及最高限制單價突破預算和其他購買公共服務的政策要求。這樣，17號文就通過壓實各方需求管理責任實現(xiàn)了與需求管理辦法的有效對接。

二是與優(yōu)化政府采購營商環(huán)境政策對接?！蛾P于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）強調(diào)清理各類備選庫、名錄庫、資格庫等，但小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點采購以及財政部另有規(guī)定的情形除外。17號文除了強調(diào)進一步清理違規(guī)設置的供應商備選庫、名錄庫、資格庫，還通過財政部門對框架協(xié)議采購方案的備案和審核制度，指導有關單位落實好前述38號文規(guī)定的例外情形。按照110號令及17號文的規(guī)定，實踐中對入圍庫的合理需求將不再受爭論的困擾。

三是與《深化政府采購制度改革方案》對接。17號文從框架協(xié)議采購方式實施層面進一步推動集中采購機構競爭。針對框架協(xié)議采購方式的專業(yè)操作，17號文提出，有條件的地方可以跨級次、跨地區(qū)確定征集主體推進實施，并同步開展集中采購機構競爭試點工作。

四是與政府采購品目分類目錄要求對接。自財政部印發(fā)《政府采購品目分類目錄》以來，對政府采購實施品目管理一直是財政部門的管理目標之一。不過從實踐來看，品目分類用于集中采購目錄制定和政府采購統(tǒng)計工作較多。17號文要求，集中采購機構、主管預算單位應當按照不同品目分類擬定采購方案，報本級財政部門審核或者備案。這一做法將使采購單位進一步重視品目分類在需求管理中的作用，使政府采購品目管理更徹底地運轉起來，也進一步便捷了政府采購統(tǒng)計工作。

（作者單位：大連海關）