繼續(xù)拓寬政采市場之路

【舊案新說：構(gòu)建統(tǒng)一大市場】

繼續(xù)拓寬政采市場之路

■ 本報記者 楊文君

近期，我報刊登了一系列有礙構(gòu)建統(tǒng)一大市場的案例，以案說法，對進一步拓寬政府采購市場之路提出了建議。

記者梳理這些案件發(fā)現(xiàn)，問題無非是資格條件設(shè)置不當或評審方法有誤，采購人、評審專家有意或無意地限制供應(yīng)商公平參與政府采購活動，比如，某項目要求供應(yīng)商必須符合《關(guān)于調(diào)整××印制管理模式的通知》，實際上是限定3家企業(yè)為合格供應(yīng)商，妨礙了公平競爭；在招標文件沒有明確約定的情況下，要求供應(yīng)商必須提供網(wǎng)絡(luò)截圖，造成評審不當；一項目要求投標產(chǎn)品必須為“歐美一線品牌”，且作為實質(zhì)性條款加以限制，具有明顯歧視性等。

但關(guān)于這些問題，政府采購已有“明文禁令”。政府采購法第二十二條規(guī)定，采購人不得以不合理的條件限制、排斥或者歧視潛在供應(yīng)商。政府采購法實施條例第二十條則進一步明確了對供應(yīng)商實行差別待遇或歧視待遇的情形，如，設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)，采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應(yīng)商等?！墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十七條有著更為細致的規(guī)定，即采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。

面對實踐中“頂風作案”的行為，近年來，財政部門除了被動受理投訴外，還通過啟動監(jiān)督檢查程序的方式主動對可能的違法行為予以查處。

同時，為了讓政府采購市場更為統(tǒng)一，政府采購相關(guān)法律法規(guī)、政策文件正在加快修訂中，有關(guān)部門擬建立全國統(tǒng)一的集中采購目錄。一些執(zhí)法水平較高的地方已經(jīng)規(guī)范了下屬行政區(qū)域“各自為政”的行為，制止了與政府采購相關(guān)法律法規(guī)要求相抵觸的入場交易行為。

“可以說，在政府采購領(lǐng)域，隨著立法的不斷完善以及司法審判經(jīng)驗的持續(xù)提升，在打破地方保護和市場分割、破除不當限制和故意歧視、推進采購公平公正層面，當前的監(jiān)管制度已經(jīng)取得了明顯成效?！北本┦械揽商芈蓭熓聞?wù)所高級合伙人、律師蔡錕說。

此外，對于《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）要求的其他方面，政府采購也都有不錯的表現(xiàn)。在優(yōu)化營商環(huán)境方面，財政部出臺了《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，規(guī)定清理政府采購領(lǐng)域限制競爭的行為，各地也在推陳出新，為供應(yīng)商參與政府采購提供法治化、便利化、有保障的環(huán)境；在降低市場交易成本方面，中央及地方都掀起了“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”建設(shè)的熱潮；對于產(chǎn)權(quán)保護，很多項目都會明確要求使用產(chǎn)品授權(quán)等，拒絕“山寨”產(chǎn)品。

在肯定成績的同時也要看到，構(gòu)建統(tǒng)一大市場的路上，政府采購仍有“瓶頸”需要突破。

——區(qū)域壁壘尚存。以CA數(shù)字證書為例，各地都有一套或多套自己的政府采購交易系統(tǒng)，有些地方的公共資源交易中心還另行開發(fā)一套系統(tǒng)，導(dǎo)致一家企業(yè)要想跨區(qū)域、跨領(lǐng)域參與政府采購活動，必須重復(fù)辦理CA證書。實踐中，有的供應(yīng)商因辦理不及時還錯過了提交響應(yīng)文件的時間。這種多系統(tǒng)共存的情況，不僅會造成重復(fù)投資與浪費，而且不利于不同地域供應(yīng)商間的有效競爭。

——地方保護偶發(fā)。有些地方政府出于保護稅收的考慮，希望購買本地企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，便設(shè)置了一些具有地方保護性質(zhì)的隱性準入條件，如，只允許購買本地制造廠家生產(chǎn)的產(chǎn)品等。

——政策理解不一。當前，各地、各行業(yè)對于政府采購法律法規(guī)、政策的理解，尚未達成共識。比如，哪些資格條件不允許被設(shè)置，如何判斷特定行業(yè)的范圍，業(yè)績能否限定具體金額等業(yè)務(wù)問題，以及主觀過錯是否屬于違法行為的構(gòu)成要件，行政處罰及處理的正當程序有哪些要求等監(jiān)管問題，對于這些問題，因地區(qū)、行業(yè)的不同，理解也不盡相同。由此導(dǎo)致不同地區(qū)的監(jiān)管標準不一，同一地區(qū)的執(zhí)法與司法標準也常常不同。

構(gòu)建統(tǒng)一大市場，政府采購還有很多功課要做。

“要打破地方割裂?！辈体K建議，建立全國統(tǒng)一的市場主體身份認證系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)一地注冊、全國通用。另外，由財政部牽頭，制定統(tǒng)一的政府采購負面清單（含準入資格及行為規(guī)范等），將規(guī)范性文件所無法細化的一些要求予以明確，以破除因地域、行業(yè)不同所導(dǎo)致的“同錯不同罰”等差異化問題。

廈門市財政局政府采購監(jiān)管處有關(guān)負責人持有類似觀點，他建議，研究制定、修訂完善全國統(tǒng)一適用的政府采購具體操作規(guī)則制度，細化各類采購方式的具體采購程序、規(guī)范和要求；盡快制定全國統(tǒng)一的采購文件、采購合同樣本，分類、逐步制定政府采購需求標準。

“清理地方保護的規(guī)定和做法，既要保障供應(yīng)商的合法權(quán)益，也要避免出現(xiàn)以保障供應(yīng)商權(quán)利為由‘放而不管’、疏于監(jiān)管的問題?！痹撠撠熑诉€說道。

“站在全國一盤棋的角度來看，還應(yīng)在立法層面盡快厘清政府采購法與招標投標法的關(guān)系?！敝匈Q(mào)國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱強調(diào)。

據(jù)了解，當前，由于政府采購法與招標投標法之間存在“咬合”之處，一些地方將政府采購項目納入由發(fā)改部門主導(dǎo)建設(shè)的公共資源交易平臺中。

對此，成凱建議，將政府采購模塊的電子化建設(shè)工作交由財政部門完成更為合適，畢竟政府采購法與招標投標法區(qū)別較大，這部分工作交給財政部門，有助于電子平臺建設(shè)的規(guī)范化，避免平臺建設(shè)資金浪費。

從誠信的角度思考，上海市政府采購中心的工作人員秦志龍建議，進一步完善政府采購信用體系建設(shè)。

“在現(xiàn)代商品社會，供應(yīng)商履約的本質(zhì)是誠信。再高明的專家、再仔細的現(xiàn)場檢查、再多的業(yè)績合同，都不可能代替供應(yīng)商履約的意愿和誠意。履約保證金和‘黑名單’制度，才是市場經(jīng)濟、誠信社會的‘通行證’。”湖南省財政廳政府采購處二級調(diào)研員印鐵軍補充說。

供給側(cè)要不斷完善，需求側(cè)也要跟上。中資國際工程咨詢集團有限責任公司副總裁黃兵表示，隨著全國統(tǒng)一大市場的建立，代理機構(gòu)也要順應(yīng)市場變化，進一步加強團隊建設(shè)和管理，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，從源頭上杜絕違法違規(guī)行為。另外，要充分利用信息技術(shù)，提早布局，建立電子招標投標系統(tǒng)。

不過，也有專家表示，構(gòu)建統(tǒng)一大市場，還是要跳出政府采購看市場，要處理好政府和市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的作用，真正讓市場起到資源配置的決定性作用。

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