實質(zhì)性競爭不能僅以投標供應(yīng)商數(shù)量“一錘定音”

【探討與爭鳴】

實質(zhì)性競爭不能僅以投標供應(yīng)商數(shù)量“一錘定音”

■ 郎迎晨 楊帆 韓駿

“公平競爭”是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的基本原則之一。在現(xiàn)有政府采購制度框架下，除單一來源采購方式、政府采購框架協(xié)議采購方式外，其他幾種采購方式原則上都要求供應(yīng)商數(shù)量至少滿足三家才能參與采購活動，即以供應(yīng)商數(shù)量作為衡量項目是否具有競爭性的核心指標。否則，項目將予以廢標或終止。

我國政府采購制度發(fā)展至今，已經(jīng)形成了較為完備的公平競爭保障制度和措施，若繼續(xù)僅以供應(yīng)商數(shù)量作為衡量項目競爭性的核心指標，已不適應(yīng)政府采購的高質(zhì)量發(fā)展要求?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q《深改方案》）提出，要健全科學(xué)高效的采購交易機制，加快形成交易規(guī)則科學(xué)高效的現(xiàn)代政府采購制度。在深入推進政府采購制度改革時，應(yīng)綜合考慮項目采購全流程的公平競爭規(guī)則，而不是通過參與投標的供應(yīng)商數(shù)量確定項目是否存在實質(zhì)性競爭、能否開展采購活動。

參與投標的供應(yīng)商數(shù)量與實質(zhì)性競爭沒有必然關(guān)系

立足理論角度，“至少滿足三家供應(yīng)商”才能開展采購活動，確實符合項目競爭性要求。自《政府采購法》實施以來，該項制度要求也的確起到了防范腐敗、促進項目競爭的作用。但隨著我國政府采購規(guī)模和項目數(shù)量的逐年增長，在近年的實際采購過程中，這項要求在實踐落地時出現(xiàn)了一些不適宜的情形。比如，有些政府采購項目雖然有三家供應(yīng)商參加投標，但是供應(yīng)商之間并非存在實質(zhì)性競爭。此外，為了滿足“至少三家供應(yīng)商”這一剛性要求，一個采購項目多次廢標、重新招標，項目周期過長、采購效率低下的現(xiàn)象屢見不鮮。

立足實踐，筆者曾參與過一些采購項目，通過這些項目發(fā)現(xiàn)，政府采購項目滿足“三家供應(yīng)商”的要求，與采購程序是否公平公正、競爭充分、規(guī)范高效，并沒有必然的聯(lián)系。

例如，某單位信息化運維公開招標項目，參加投標的供應(yīng)商只有三家，在公開唱標環(huán)節(jié)，三家供應(yīng)商的投標報價基本接近，但是三家供應(yīng)商的技術(shù)方案的響應(yīng)程度、詳細程度等相差甚遠，最終報價最高的供應(yīng)商中標。后期采購人審計部門在審計過程中發(fā)現(xiàn)，三家供應(yīng)商投標文件的目錄、格式、響應(yīng)方案內(nèi)容存在部分一致的情況，存在圍標嫌疑。雖然采購人審計部門最終沒有發(fā)現(xiàn)三家供應(yīng)商串通投標的實質(zhì)性證據(jù)，但是，根據(jù)他們的報價和文件制作情況，其實可以基本認定三家供應(yīng)商存在圍標行為。之所以存在如此情況，筆者認為這與該項目內(nèi)容不無關(guān)系。眾所周知，信息化運維項目存在一定的延續(xù)性，如果更換運維供應(yīng)商，不僅采購人要適應(yīng)一段時間，新的供應(yīng)商也要耗費一定的時間和精力與原運維供應(yīng)商進行工作交接、與采購人進行磨合。因此，行業(yè)內(nèi)的多數(shù)供應(yīng)商都有自己的“傳統(tǒng)行業(yè)”“傳統(tǒng)單位”，甚至供應(yīng)商之間也默認了這種市場劃分。在這些單位的信息化運維項目招標過程中，其他的供應(yīng)商基本不會來參與競爭。根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，信息化運維項目不符合單一來源采購的適用條件，采購人只能選擇公開招標方式執(zhí)行政府采購程序。為了滿足公開招標程序中“三家供應(yīng)商”的要求，一次完成招標工作，部分供應(yīng)商會鋌而走險選擇另外兩家供應(yīng)商“充數(shù)”投標。也就是說，盡管參與投標的供應(yīng)商滿足三家，但未能真正實現(xiàn)實質(zhì)性競爭。

又如，某單位信息化管理平臺開發(fā)公開招標項目，購買招標文件的供應(yīng)商有四家，但遞交投標文件的供應(yīng)商只有一家，項目廢標并重新招標。重新招標時，報名的供應(yīng)商只有上次遞交投標文件的那一家，項目不得不再次廢標，最終該項目經(jīng)申請審批，采用單一來源方式完成了采購活動。兩次公開招標均只有一家供應(yīng)商報名參加，采購項目不得不兩次廢標，耗時近兩個半月才完成了采購活動。信息化管理軟件平臺開發(fā)項目的設(shè)計、立項工作本就復(fù)雜，采購人本身并不具備軟件平臺開發(fā)設(shè)計的技術(shù)能力，因此，前期必然要借助供應(yīng)商的技術(shù)力量，咨詢供應(yīng)商的意見，甚至使用該供應(yīng)商提供的建設(shè)方案。而此時采購項目尚未立項，采購人并沒有經(jīng)費支付給供應(yīng)商，等到項目完成立項、預(yù)算批復(fù)下達、準備執(zhí)行政府采購程序時，前期的供應(yīng)商已經(jīng)投入了大量的人力物力，提供了建設(shè)方案?；诶碚搶用娴募僭O(shè)， 采購人會傾向為其提供建設(shè)方案的供應(yīng)商中標，以彌補其前期大量成本投入。就提供建設(shè)方案的供應(yīng)商而言，即使其提供的建設(shè)方案并不存在技術(shù)壁壘、傾向性等因素，但該供應(yīng)商必然存在著一定的技術(shù)優(yōu)勢，行業(yè)內(nèi)其他供應(yīng)商也知曉其前期在該項目中的深度介入，不再參與投標。于是在采購過程中，很容易出現(xiàn)只有一家供應(yīng)商投標的情形。

再如，某單位貨物采購公開招標項目，購買招標文件的供應(yīng)商有八家，但遞交投標文件的供應(yīng)商只有兩家，采購人只能廢標，項目再經(jīng)申請審批，轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮哉勁蟹绞酵瓿刹少彸绦?。后期采購人在分析項目廢標原因時，詢問了購買招標文件但最終未參加投標的幾家供應(yīng)商，其給出的理由分別為：因投標成本太高、合同履行成本較高等原因?qū)е吕麧欉^低，達不到預(yù)期的利潤率要求；自身技術(shù)能力不足，無法滿足采購文件的參數(shù)要求；時間緊張、人員不足，無法在有限的時間內(nèi)完成文件制作等投標準備工作?？梢钥闯觯?yīng)商對于項目的競爭性沒有任何質(zhì)疑，最終都是因為自身的原因自主決定不來參加投標。但是，采購人卻不得不面臨投標供應(yīng)商不夠三家而廢標重新招標的風(fēng)險。政府采購項目使用的是公共資金，要確保資金的充分利用，有時并不會給供應(yīng)商太大的利潤空間。此外，政府采購作為資源配置、市場交易的一種方式，必然要涉及買賣雙方的參與，而區(qū)別于一般的市場交易活動，政府采購必須要履行嚴格的法律程序，對于項目是否有競爭性，采購人和供應(yīng)商的觀察角度并不相同。對采購人而言，判斷競爭性其實是在實際競爭產(chǎn)生之前，即采購人一般只能看采購需求沒有歧視性傾向性、能夠有一定數(shù)量的供應(yīng)商滿足，此時的競爭性是理論上的競爭性。而項目實際競爭的產(chǎn)生，是在供應(yīng)商遞交投標響應(yīng)文件的階段，對供應(yīng)商來講，會從項目利潤率、復(fù)雜程度、履約能力、投標成本等多維度來確定是否參加競爭。因此，會出現(xiàn)理論上有競爭性、實際上未出現(xiàn)競爭的情況。此時，仍僅以“供應(yīng)商數(shù)量”判定項目不具有競爭性，并不合理。

采購項目競爭性的衡量應(yīng)著眼于多角度進行規(guī)范

我國政府采購制度發(fā)展至今，在圍繞如何維護采購項目公平競爭方面，已有較為完備的措施。中央全面深化改革委員會第五次會議指出，要健全科學(xué)高效的采購交易機制，加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。營造公平競爭的市場環(huán)境和經(jīng)濟秩序，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，是貫徹落實《深改方案》的重要內(nèi)容。目前，我國政府采購制度正處于深化改革過程中，《政府采購法》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號，以下簡稱87號令)等法律法規(guī)文件都在進行修訂并向公眾公開征求意見。

任何修法工作除了要解決當前工作面臨的痛點難點問題外，還應(yīng)當具有一定的預(yù)見性和前瞻性。筆者認為，在制定政府采購程序規(guī)范和交易規(guī)則時，對于采購項目競爭性的衡量，應(yīng)更著眼于多角度進行規(guī)范，綜合考慮項目采購全流程的公平競爭規(guī)則，不能僅以投標供應(yīng)商數(shù)量“一錘定音”，建議從以下幾個關(guān)鍵節(jié)點或程序進行規(guī)制。

第一， 提高采購需求和采購標準的科學(xué)合理性。

采購需求和采購標準的確定，是采購工作的源頭和核心，關(guān)系到采購目標能否實現(xiàn)。同時，采購需求也是供應(yīng)商做出投標響應(yīng)的根本依據(jù)?？茖W(xué)合理的采購需求是項目競爭性充足的第一項保障。《中華人民共和國政府采購法實施條例》、87號令等都要求，采購需求不得存在歧視性和傾向性。財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），更進一步提出了政府采購需求應(yīng)“清楚明了、表述規(guī)范、含義準確”。對于如何編制科學(xué)合理的采購需求，《管理辦法》給出了指導(dǎo)意見，即從采購需求的定義及定位、編制主體、編制依據(jù)、編制方法、市場調(diào)查、項目審查等多方面，對采購人提出了管理要求。特別是“采購需求調(diào)查”這一要求，在以往的規(guī)定中并不清晰，其重要性和作用也易被忽視。筆者認為，通過充分的采購需求調(diào)查，采購人能充分了解市場上產(chǎn)品和供應(yīng)商的分布情況、供需關(guān)系，在編制采購需求的過程中，能夠根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定更為科學(xué)合理的采購需求，確保項目能夠有充分的競爭性。如果通過市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)采購目標和競爭性間存在沖突，也有利于采購人及時進行調(diào)整，根據(jù)相關(guān)規(guī)定判斷是調(diào)整采購預(yù)計目標，確保充分競爭，還是需要犧牲競爭性，確保采購產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)采購目標等。

第二，提高信息公開透明度，通過社會監(jiān)督促進公平競爭。

俗話說“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，作為同行業(yè)的競爭者，供應(yīng)商之間對彼此的了解程度可能是采購人無法達到的。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，逐步擴大政府采購信息公開的范圍和力度，提高政府采購信息的透明度，可通過供應(yīng)商的市場競爭行為，進一步推進政府采購項目的公平競爭。目前，財政部已經(jīng)要求所有政府采購項目都要在采購活動開始前進行采購意向公示，這有助于供應(yīng)商在采購活動開始前了解到采購項目的一些基本信息，提早開始準備投標活動，減少信息不對稱造成的不公平競爭；采購過程中的各項信息、采購文件，尤其是采購結(jié)果，都要求在指定媒體及時進行公開，方便社會監(jiān)督，促進公平競爭。此外，部分采購人將采購需求提前進行了公示，向社會公開征求意見。此舉，一方面有助于提高采購需求的科學(xué)合理性，另一方面也有利于供應(yīng)商之間的競爭。

第三，加強采購人內(nèi)控建設(shè)，多角度維護公平競爭。

采購人是采購活動的實施主體，也是采購項目的第一責任人?！渡罡姆桨浮芬衙鞔_了采購人在采購活動中的重要地位，并提出要“還權(quán)于采購人、還責于采購人”。通過內(nèi)控制度建設(shè)，推進采購人建立合理的分崗定責制衡機制、完善決策機制、強化審核監(jiān)督力度、強化利益沖突管理等，進一步管住采購人的“手”，消除人為因素對采購活動公平競爭的影響。

第四，制定科學(xué)合理的采購方式和程序規(guī)則，堅持競爭和高效的有序統(tǒng)一。

《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對采購方式進行了比較大的調(diào)整，并結(jié)合不同采購項目需求特點、績效目標、市場供需情況等，梳理出了不同競爭范圍、不同采購方式的適用情形，以及與之相適應(yīng)的評審方法。在項目競爭范圍方面，《征求意見稿》提出了“公開競爭和有限競爭”的概念，采用招標、競爭性談判、詢價和框架協(xié)議等競爭性采購方式的，應(yīng)當實行公開競爭，即以公告的方式邀請非特定的供應(yīng)商參加；符合一定條件的，可以實行有限競爭，即以書面方式邀請符合資格條件的特定供應(yīng)商參加。但《征求意見稿》對于供應(yīng)商的數(shù)量，原則上仍是采用了三家的標準。筆者認為，如果項目通過前期的市場調(diào)查、需求編制、信息公開等方式，已經(jīng)能夠確認不存在歧視性和傾向性，在采購程序上做到公開、公平、公正，采購項目滿足理論上的競爭性，那么不宜再用競標供應(yīng)商數(shù)量衡量項目是否有競爭性，對于此類項目，應(yīng)允許其繼續(xù)開展采購活動。

此外，早在2016年，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，其中指出，自2016年7月起，相關(guān)部門均應(yīng)在有關(guān)政策措施制定過程中進行公平競爭審查，沒有進行公平競爭審查的，不得出臺，同時按照“誰制定、誰清理”的原則，還要對照公平競爭審查標準，有序清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎(chǔ)，政府采購作為市場資源配置、宏觀經(jīng)濟調(diào)整的重要組成部分，更應(yīng)當堅持公平競爭的原則。

當下，我國政府采購已經(jīng)形成了較為完整的公平競爭保障制度體系，在下一步落實《深改方案》的過程中，也必然會將公平競爭作為基本原則貫徹始終，加快建立科學(xué)高效的采購程序規(guī)則和交易規(guī)則。而不以參與投標的供應(yīng)商數(shù)量認定采購項目是否為實質(zhì)性競爭，將更有利于采購項目有序高效開展。

（作者單位：北京匯誠金橋國際招標咨詢有限公司）

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