車(chē)同軌 書(shū)同文

【開(kāi)門(mén)修法 集思廣益】

車(chē)同軌 書(shū)同文

從政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)角度簡(jiǎn)析《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》

■ 韓露

近期，財(cái)政部就《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》較上一版以及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）改動(dòng)較大，特別在發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能、加強(qiáng)采購(gòu)需求管理、健全政府采購(gòu)方式、強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任等方面有明顯變化。其中，在第一章第四條中首次提出了“國(guó)家推進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)”的概念。筆者將從推進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的角度，梳理《征求意見(jiàn)稿》中的相關(guān)政策要求和實(shí)施程序，淺析立法如何拆解構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)限制因素、如何分配各政府采購(gòu)參加人權(quán)責(zé)等，并思考由此帶來(lái)的影響。

車(chē)同軌：集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定。

現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》中關(guān)于集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)按中央預(yù)算和地方預(yù)算區(qū)分，“屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布?！痹趯?shí)踐中，因跨地區(qū)政策不同，因中央單位采購(gòu)人和本地采購(gòu)人所屬預(yù)算體系不同，出現(xiàn)了同城不同政策的現(xiàn)象，這造成了政府采購(gòu)的市場(chǎng)割裂。要想建立政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，首先就要統(tǒng)一賽道、統(tǒng)一起跑線(xiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》明確了“政府采購(gòu)政策應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)”，集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定。

書(shū)同文：統(tǒng)一采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)批量集中采購(gòu)。

對(duì)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的貨物，其技術(shù)要求的內(nèi)容主要受采購(gòu)預(yù)算、應(yīng)用場(chǎng)景等影響，與地域無(wú)關(guān)。比如，同樣是行政辦公用臺(tái)式計(jì)算機(jī)，在北京和在海南使用并無(wú)區(qū)別。當(dāng)前，在各地政府采購(gòu)項(xiàng)目中，同一品目的技術(shù)需求在不同的項(xiàng)目中有多有少，有粗有細(xì)，造成供應(yīng)商在參與投標(biāo)時(shí)要分別去理解采購(gòu)文件的需求內(nèi)容，同一款產(chǎn)品在不同的采購(gòu)文件下很可能會(huì)得到不同的評(píng)價(jià)。《征求意見(jiàn)稿》單獨(dú)設(shè)一章強(qiáng)調(diào)“政府采購(gòu)需求管理”，其中，第三十一條提出“采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確、可評(píng)判、可驗(yàn)證，符合采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要”，有了統(tǒng)一的既定目標(biāo)，辦公設(shè)備、辦公家具等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的貨物類(lèi)品目的技術(shù)要求會(huì)趨向一致，加上采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)文本，最終會(huì)形成一套適用于全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的采購(gòu)文件。需求統(tǒng)一的品目屬于典型的“適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的集中采購(gòu)項(xiàng)目”，通過(guò)批量集中采購(gòu)可以整合全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的采購(gòu)需求，發(fā)揮規(guī)模效益，進(jìn)一步節(jié)省財(cái)政資金。需要注意的是，當(dāng)前各地行政辦公資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)各不相同，同一品目產(chǎn)品在各地的預(yù)算上限和數(shù)量上限的不同變相限制了采購(gòu)人跨區(qū)域跨行政級(jí)次采購(gòu)。筆者建議，下一步可考慮制定全國(guó)統(tǒng)一的行政辦公資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。

權(quán)責(zé)對(duì)等：采購(gòu)人選擇權(quán)與主體責(zé)任并存。

《征求意見(jiàn)稿》一方面，擴(kuò)大了采購(gòu)人在選擇采購(gòu)方式、程序和組建評(píng)審委員會(huì)等方面的自主權(quán)；另一方面，也增加了采購(gòu)人在內(nèi)控管理、需求管理、政策功能、履約驗(yàn)收、資金支付等方面的主體責(zé)任。采購(gòu)人參與采購(gòu)全過(guò)程，在多個(gè)程序節(jié)點(diǎn)享有自主權(quán)，同時(shí)也為自主權(quán)負(fù)責(zé)，這對(duì)采購(gòu)人的專(zhuān)業(yè)能力提出了更高的要求?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第九十七條規(guī)定了“采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)其工作人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育和培訓(xùn)；對(duì)采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)水平、工作實(shí)績(jī)和職業(yè)道德?tīng)顩r定期進(jìn)行考核”。筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)監(jiān)督檢查、審計(jì)部門(mén)和社會(huì)監(jiān)督的多重壓力下，采購(gòu)人會(huì)進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)需求和采購(gòu)程序，有利于打造規(guī)則透明、公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而吸引來(lái)自全國(guó)各地的供應(yīng)商積極參與政府采購(gòu)。

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境： “基本條件+負(fù)面清單”模式。

《征求意見(jiàn)稿》專(zhuān)門(mén)提出，“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應(yīng)商自由進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)”，同時(shí)，“建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人及相關(guān)人員信用記錄和信用評(píng)價(jià)制度，依法實(shí)施失信懲戒和守信激勵(lì)”，為供應(yīng)商享有公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利保駕護(hù)航。供應(yīng)商參與各地的政府采購(gòu)活動(dòng)不需要再擔(dān)心政策的變化和歧視性資格條件的要求，同類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)需求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)趨于一致?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第十九條提到“對(duì)于有同類(lèi)需求的采購(gòu)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采購(gòu)人自愿聯(lián)合進(jìn)行采購(gòu)，提高效益”。筆者認(rèn)為，通用辦公設(shè)備和軟件等受地域影響較小的品目可試點(diǎn)聯(lián)合采購(gòu)，統(tǒng)一編寫(xiě)采購(gòu)需求、組織招標(biāo)，供應(yīng)商只需要參與一個(gè)項(xiàng)目就可實(shí)現(xiàn)多個(gè)地區(qū)的銷(xiāo)售，既降低了競(jìng)標(biāo)成本，也降低了銷(xiāo)售渠道成本。

鼓勵(lì)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)：激活政府采購(gòu)。

統(tǒng)一大市場(chǎng)受預(yù)算管理、集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額等因素限制，采購(gòu)人委托項(xiàng)目時(shí)往往只對(duì)應(yīng)一家集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。因此，每個(gè)集采機(jī)構(gòu)都有自己的“基本盤(pán)”，集采機(jī)構(gòu)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的要求，明確打破“行政級(jí)次和部門(mén)隸屬關(guān)系限制”，并強(qiáng)調(diào)“任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。筆者認(rèn)為，程序合規(guī)、采購(gòu)需求專(zhuān)業(yè)度、電子化招投標(biāo)系統(tǒng)和電子化框架協(xié)議采購(gòu)平臺(tái)將是集采機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)除了考核“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、采購(gòu)效率、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)”外，也可以參考集采機(jī)構(gòu)對(duì)集采目錄內(nèi)品目采購(gòu)需求的貢獻(xiàn)度。值得注意的是，采購(gòu)人突破限制自行選擇集采機(jī)構(gòu)，可能出現(xiàn)一家采購(gòu)單位在多個(gè)政府采購(gòu)電子化平臺(tái)均有成交記錄的現(xiàn)象，提高了內(nèi)部管理層級(jí)較多的主管預(yù)算單位的內(nèi)控管理難度和受理質(zhì)疑投訴的采購(gòu)人同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管難度。

互聯(lián)共享：電子化政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上統(tǒng)一大市場(chǎng)。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出，“加快推動(dòng)商品市場(chǎng)數(shù)字化改造和智能化升級(jí)，鼓勵(lì)打造綜合性商品交易平臺(tái)”“深入推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化，加快完善電子招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家等資源跨地區(qū)跨行業(yè)共享”。目前，各地的政府采購(gòu)市場(chǎng)都在積極探索電子化政府采購(gòu)招投標(biāo)系統(tǒng)和框架協(xié)議采購(gòu)平臺(tái)，呈現(xiàn)出“百花齊放”的狀態(tài)，但同時(shí)也存在平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、CA無(wú)法互認(rèn)、供應(yīng)商重復(fù)投標(biāo)、成交結(jié)果無(wú)法比較等問(wèn)題，與統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求背道而馳?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第五十五條明確了“國(guó)家鼓勵(lì)利用數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，推動(dòng)交易流程、公共服務(wù)、監(jiān)督管理的透明化、規(guī)范化和智能化，推進(jìn)電子證照應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息資源與其他公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)共享”的要求。筆者認(rèn)為，未來(lái)全國(guó)各地的政府采購(gòu)電子化平臺(tái)應(yīng)逐漸統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、底層數(shù)據(jù)庫(kù)格式，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的信息資源互聯(lián)互通，進(jìn)而推動(dòng)政府采購(gòu)從電子化向數(shù)字化邁進(jìn)，數(shù)據(jù)反哺采購(gòu)需求和采購(gòu)政策。

（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）

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