讓政采政策精準滴灌

【穩(wěn)經(jīng)濟 政采在行動】

讓政采政策精準滴灌

——評析執(zhí)行政府采購支持中小企業(yè)政策的若干爭議

■ 杭正亞

對于中小企業(yè)在政府采購活動中享受的優(yōu)惠政策，什么性質(zhì)的單位能夠受益？如何確定采購標(biāo)的、所屬行業(yè)、企業(yè)類型？這些問題，事關(guān)重要，值得探討。筆者結(jié)合實踐，梳理了一系列常見問題，供業(yè)界參考。

單位性質(zhì)認知不準

事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位如果在從業(yè)人員、營業(yè)收入方面，符合中小企業(yè)劃分標(biāo)準，那么，能將其視同中小企業(yè)嗎？

事業(yè)單位為國家利用國有資產(chǎn)成立的，民辦非企業(yè)單位為企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)成立的，兩者都是從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。在政府采購中，事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位自以為是中小企業(yè)，參加政府采購活動并填寫《中小企業(yè)聲明函》，此類行為經(jīng)常引起爭議。

某民辦非企業(yè)單位提交了《中小企業(yè)聲明函》，聲明自己為微型企業(yè)，參加某政府采購磋商項目并經(jīng)評審成為成交供應(yīng)商，事后被其他供應(yīng)商以該單位不是企業(yè)，提供的《中小企業(yè)聲明函》是虛假材料為由舉報。該民辦非企業(yè)單位認為，其所屬行業(yè)為服務(wù)業(yè)，單位從業(yè)人員10人以下，資產(chǎn)總額100萬元以下，其屬于微型企業(yè)。自己在非專門面向中小企業(yè)采購的項目中，提供了載明真實從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額的《中小企業(yè)聲明函》，未提供虛假材料，應(yīng)當(dāng)享受價格扣除優(yōu)惠政策。

財政部門認為，根據(jù)《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱《辦法》）第二條的規(guī)定， 中小企業(yè)，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立，依據(jù)國務(wù)院批準的中小企業(yè)劃分標(biāo)準確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)，但與大企業(yè)的負責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的除外。符合中小企業(yè)劃分標(biāo)準的個體工商戶，在政府采購活動中視同中小企業(yè)。這就說明，除個體工商戶之外，其他非企業(yè)單位不能享受這一政策。該民辦非企業(yè)單位不屬于以營利為目的的企業(yè)，而是民法典第八十七條所規(guī)定的社會服務(wù)機構(gòu)，屬于非營利法人，以公益目的或者非營利性目的成立，不能在非專門面向中小企業(yè)采購的項目中享受價格扣除優(yōu)惠政策。因此，該民辦非企業(yè)單位，在響應(yīng)文件中提供了《中小企業(yè)聲明函》，根據(jù)《辦法》第二十條“供應(yīng)商按照本辦法規(guī)定提供聲明函內(nèi)容不實的，屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任”的規(guī)定，其行為構(gòu)成提供虛假材料謀取成交，其成交結(jié)果無效，對該單位進行行政處罰。

筆者認為，認定除個體工商戶以外的非企業(yè)單位不能享受價格扣除優(yōu)惠政策，沒有任何爭議。但對是否屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交結(jié)果，應(yīng)根據(jù)提供聲明函的內(nèi)容是否屬實來認定，如果該單位提供的所有數(shù)據(jù)都是真實的，并未隱瞞自己單位的性質(zhì)，所填寫的《中小企業(yè)聲明函》不能認定為內(nèi)容不實，不屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交結(jié)果。

采購標(biāo)的引發(fā)爭議

對于貨物、工程、服務(wù)兼有的項目，應(yīng)以哪種標(biāo)的為準填寫《中小企業(yè)聲明函》？

對于多種采購標(biāo)的兼?zhèn)涞捻椖?，采購人一般會先確定采購屬性。此前發(fā)布的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策問答》（以下簡稱《政策問答》）明確：確定擬采購項目享受中小企業(yè)扶持政策的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)滿足下列條件，在貨物采購項目中，貨物應(yīng)當(dāng)由中小企業(yè)制造，不對其中涉及的服務(wù)承接商作出要求；在工程采購項目中，工程應(yīng)當(dāng)由中小企業(yè)承建，不對其中涉及的貨物制造商和服務(wù)承接商作出要求；在服務(wù)采購項目中，服務(wù)的承接商應(yīng)當(dāng)為中小企業(yè)，不對其中涉及的貨物制造商作出要求。因此，投標(biāo)人在填寫《中小企業(yè)聲明函》時，無需對貨物、工程、服務(wù)三類標(biāo)的交叉填寫，選擇其中一項填寫即可。

D河分布式水質(zhì)凈化設(shè)施采購項目，貨物、工程、服務(wù)兼有，采購人將該項目確定為貨物采購，設(shè)備一覽表只有D河分布式水質(zhì)凈化設(shè)施，K公司參加投標(biāo)所提供的《中小企業(yè)聲明函》載明：D河分布式水質(zhì)凈化設(shè)施，屬于工業(yè)行業(yè)產(chǎn)品，制造商K公司，從業(yè)人員有280人，營業(yè)收入為4.1億元，資產(chǎn)總額為6億元，為小型企業(yè)。評標(biāo)委員會認為，K公司將項目名稱填寫為貨物標(biāo)的名稱，未分別填寫該項目所投標(biāo)的主要設(shè)備及其制造商，不能享受價格扣除優(yōu)惠，但評審結(jié)果是K公司中標(biāo)。N公司先后質(zhì)疑、投訴，認為K公司為大型企業(yè)，其《中小企業(yè)聲明函》故意隱瞞投標(biāo)的部分設(shè)備為大型企業(yè)制造，也沒有填寫承建工程、承接服務(wù)供應(yīng)商的信息，屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)結(jié)果情形，應(yīng)認定其中標(biāo)結(jié)果無效并予以行政處罰。K公司答復(fù)稱，當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)主管部門證明其屬于小型企業(yè)并出具證明，其《中小企業(yè)聲明函》內(nèi)容真實，本項目是貨物采購，招標(biāo)文件設(shè)備一覽表只有D河分布式水質(zhì)凈化設(shè)施且確由K公司提供，聲明函無需涉及工程承建商、服務(wù)承接商信息，不存在隱瞞情形，更不屬于虛假材料。財政部門最終認為，K公司《中小企業(yè)聲明函》填寫的錯誤與招標(biāo)文件設(shè)備一覽表錯誤相關(guān)，K公司行為不構(gòu)成提供虛假材料謀取中標(biāo)結(jié)果，但招標(biāo)文件一覽表的錯誤影響采購結(jié)果。這一意見得到K公司與N公司的贊同，K公司放棄中標(biāo)結(jié)果，N公司撤回投訴，該項目重新開展采購活動。

所屬行業(yè)判定不清

采購文件中明確的所屬行業(yè)與申報認定的行業(yè)不一致，怎么辦？

如何確定中小企業(yè)劃分標(biāo)準所屬行業(yè)？根據(jù)《辦法》第十二條第（六）項的規(guī)定， 采購項目涉及中小企業(yè)采購的，采購文件應(yīng)當(dāng)明確采購標(biāo)的對應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準所屬行業(yè)?！掇k法》附件1《中小企業(yè)聲明函》中也載明：“標(biāo)的名屬于采購文件中明確的所屬行業(yè)?！笨梢?，所屬行業(yè)應(yīng)當(dāng)由采購標(biāo)的來界定，即采購標(biāo)的屬于哪個行業(yè)的貨物、工程或者服務(wù)，那么，就按哪個行業(yè)的劃型標(biāo)準來判定企業(yè)類型。《政策問答》也進一步解答：“供應(yīng)商根據(jù)采購文件中明確的行業(yè)所對應(yīng)的劃分標(biāo)準，判斷是否屬于中小企業(yè)?！薄掇k法》施行后，對于企業(yè)劃分標(biāo)準，供應(yīng)商應(yīng)根據(jù)采購文件中明確的行業(yè)所對應(yīng)的劃分標(biāo)準進行判斷，不再依據(jù)國家認定的行業(yè)范圍對應(yīng)的劃分標(biāo)準進行判斷。

某信息系統(tǒng)設(shè)備及服務(wù)政府采購項目專門面向中小企業(yè)采購，招標(biāo)文件明確采購標(biāo)的對應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準所屬行業(yè)為軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，J工程建設(shè)電器安裝公司（以下簡稱J公司）提供的《中小企業(yè)聲明函》載明：“某信息系統(tǒng)設(shè)備及服務(wù)（標(biāo)的名稱），屬于軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)（采購文件中明確的所屬行業(yè)），承接企業(yè)為J公司，從業(yè)人員為518人，營業(yè)收入為2億元，資產(chǎn)總額4000萬元，屬于小型企業(yè)?！苯?jīng)評審，J公司為中標(biāo)候選人。另一投標(biāo)人提出質(zhì)疑、投訴，認為J公司的《中小企業(yè)聲明函》是虛假材料，根據(jù)其聲明的從業(yè)人員和營業(yè)收入數(shù)據(jù)，其應(yīng)屬大型企業(yè)，不符合本項目供應(yīng)商資格要求。J公司辯稱，根據(jù)國家統(tǒng)計局申報表，其屬于國家認定的建筑業(yè)行業(yè)，依據(jù)現(xiàn)行國家標(biāo)準《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T4754—2017），屬于建筑業(yè)分類中的電氣安裝類別。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準規(guī)定的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號，以下簡稱《劃型標(biāo)準通知》）第四條第（三）項對建筑業(yè)劃型標(biāo)準的規(guī)定，其營業(yè)收入2億元，盡管在6000萬元以上，但資產(chǎn)總額4000萬元，在5000萬元以下，不屬于中型企業(yè)，符合“營業(yè)收入300萬元及以上，且資產(chǎn)總額300萬元及以上”小型企業(yè)的標(biāo)準，屬于小型企業(yè)，符合“本項目專門面向中小企業(yè)采購”的供應(yīng)商資格要求。其提供的《中小企業(yè)聲明函》完全按照招標(biāo)文件所提供的格式填寫，數(shù)據(jù)均屬實，其中所屬行業(yè)為軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，是招標(biāo)文件提供的《中小企業(yè)聲明函》格式條款內(nèi)容，并非J公司自行填寫的所屬行業(yè)，不存在提供虛假材料的行為。

財政部門認為，招標(biāo)文件明確采購標(biāo)的對應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準所屬行業(yè)為軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，根據(jù)《劃型標(biāo)準通知》第四條第（十二）項對軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)劃型標(biāo)準的規(guī)定，J公司從業(yè)人員300人以上，營業(yè)收入1億元以上，屬于大型企業(yè)，不符合本項目供應(yīng)商資格要求。因其所填寫的數(shù)據(jù)真實，對所屬行業(yè)理解錯誤，且評審專家也存在理解錯誤的問題，J公司行為不屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)的情形，故認定中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令依法重新開展采購活動。

劃型標(biāo)準參考不易

對從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額指標(biāo)中的“且”“或”“下劃一檔”如何理解？

在政府采購中，許多評審專家對企業(yè)劃型標(biāo)準中指標(biāo)之間的“且”與“或”，對大中小微型企業(yè)之間的“下劃一檔”，經(jīng)常拿捏不準。某投標(biāo)供應(yīng)商在一設(shè)備政府采購項目中，提交的《中小企業(yè)聲明函》載明：其中一項設(shè)備采購文件中明確的所屬行業(yè)為工業(yè)，該設(shè)備制造商從業(yè)人員為190人，營業(yè)收入為6億元，為小型企業(yè)。評審專家認為，該制造商營業(yè)收入在大型企業(yè)指標(biāo)下限的4億元以上，從業(yè)人員未達到大型企業(yè)指標(biāo)下限的1000人，下劃一檔為中型企業(yè)，不能下劃兩檔或三檔，根據(jù)《辦法》第九條的規(guī)定，不能給予其小微企業(yè)價格扣除優(yōu)惠。

評審專家所說的“下劃一檔”，依據(jù)的是國家統(tǒng)計局《統(tǒng)計上大中小微型企業(yè)劃分辦法（2017）》（以下簡稱《統(tǒng)計辦法》），即規(guī)定大型、中型、小型企業(yè)必須同時滿足所列指標(biāo)的下限，否則“下劃一檔”。那么，這里的“下劃一檔”與劃型標(biāo)準的規(guī)定是否矛盾？

《劃型標(biāo)準通知》第四條第（二）項對工業(yè)企業(yè)的劃型是按從業(yè)人數(shù)與營業(yè)收入兩個指標(biāo)進行規(guī)定的：一是中小微企業(yè)，從業(yè)人員在1000人以下或營業(yè)收入在4億元以下，因為上述兩個指標(biāo)之間是“或”，只要具備一種情形即可。二是中型企業(yè)，因兩個指標(biāo)之間是“且”，必須從業(yè)人數(shù)300人及以上和營業(yè)收入2000萬元及以上兩個指標(biāo)都達到。三是小型企業(yè)，因兩個指標(biāo)之間是“且”，從業(yè)人數(shù)在300人以下20人及以上和營業(yè)收入300萬元及以上兩個指標(biāo)都達到。四是微型企業(yè)，因兩個指標(biāo)之間是“或”，從業(yè)人數(shù)在20人以下或營業(yè)收入300萬元以下，只要具備一種情形即可。上述案例中的從業(yè)人員為190人、營業(yè)收入為6億元，該制造商從業(yè)人數(shù)沒有達到中型企業(yè)指標(biāo)的300人，盡管營業(yè)收入遠超中型企業(yè)指標(biāo)的2000萬元，也不能認定為中型企業(yè)，只能認定為小型企業(yè)。

上述案例中出現(xiàn)的錯誤在于：一是評審時對從業(yè)人員、營業(yè)收入指標(biāo)之間的“且”與“或”理解錯誤，“且”是兩個指標(biāo)都必須達到的，“或”是只要達到其中一個指標(biāo)即可。二是對“下劃一檔”順序理解錯誤，從上述兩個文件對大型、中型、小型、微型企業(yè)順序排列看，都是按大中小微的順序排列，下劃一檔是指不能同時滿足所列指標(biāo)的下限，就從大型下劃到中型，從中型下劃到小型，從小型下劃到微型。三是適用依據(jù)錯誤，采購人、代理機構(gòu)不是統(tǒng)計局，評審不是統(tǒng)計，即使對劃型標(biāo)準與統(tǒng)計辦法有不同的理解，也只能根據(jù)《辦法》第二條“依據(jù)國務(wù)院批準的中小企業(yè)劃分標(biāo)準確定”，而不能以《統(tǒng)計辦法》規(guī)定為由作出不同的企業(yè)類型判斷。

（作者系江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）

小編有話說

近日，李克強總理召開會議，要求經(jīng)濟大省勇挑大梁，穩(wěn)住經(jīng)濟大盤，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。一直以來，政府采購都積極擔(dān)當(dāng)，今年，為穩(wěn)經(jīng)濟，特別出臺了進一步支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，提高了價格優(yōu)惠力度和預(yù)留份額比例。然而，在具體實踐中，政策不會用、用不好的現(xiàn)象時有發(fā)生。政策出臺了，如何讓政策更好地落地，是各相關(guān)部門應(yīng)該思考的問題。唯有如此，政府采購方能勇挑大梁，助力穩(wěn)經(jīng)濟。

（楊文君）

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