國際政府采購立法改革趨勢

當前，《聯合國國際貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》（以下簡稱《示范法》）、GPA改革問題引起了國際和國內社會的諸多關注。在第二屆公共采購國際論壇上，來自聯合國組織的官員專家、國內外學者就這些問題進行了深入探討。本報特摘發(fā)部分與會代表的發(fā)言。

《示范法》的改革框架

Samira(聯合國國際貿易法委員會專家)

《示范法》于1994年起實施，當時很多國家在開展市場經濟，要求有透明的機制來推行政府采購，因此我們后來對版本進行了擴展，伴隨著《立法指南》一起頒布，成為各國的模板。自2004年8月起，聯合國國際貿易法委員會第一工作組（采購）開展對《示范法》有關修訂建議的擬訂工作。目前我們與30多個國家有過溝通。具體的改革涉及以下幾方面內容：

一是在電子采購方面，使用電子采購有許多潛在的好處，包括在更廣闊的供應商市場上通過更激烈的競爭提高貨幣的價值，更多地了解供應商和更具競爭性的技術，節(jié)省時間和成本，改進所授予合同的管理，并通過加強監(jiān)督和減少供應商與采購實體之間的直接接觸，促進對規(guī)則和政策的遵守，減少腐敗和濫用行為。此外，電子采購提供了采購過程中加強公眾信任和提高透明度的寶貴機會。工作組認為電子采購的潛在好處與《示范法》序言中載明的許多宗旨和目標是一致的，但需要對該法進行審查，以使制定了有關法律的國家能夠充分享有電子采購的好處。由于技術的迅速發(fā)展以及成員國技術水平的懸殊，工作組可能認為《示范法》的任何補充條款都應是技術上中立的。因此，在本說明中，技術僅在影響政策考慮時才會有所涉及。到目前為止，涉及使用電子采購的主要政策問題出現在下述兩個領域：一是與采購有關的信息的發(fā)布，包括制約采購合同的法律和條例、招標文書和有關信息和所授予合同的發(fā)布。二是在采購過程中使用電子通信，包括使用電子（反向）拍賣。

二是在框架協議方面，工作組認為框架協議的確有潛在益處，因此應當在《示范法》中作出允許這種操作的規(guī)定，同時應當考慮所使用系統的類型以及適當的監(jiān)管程度。工作組在歷屆會議中關于框架協議問題的討論集中在以下方面：一是框架協議的適用范圍是否應當允許對所有采購使用框架協議，是否應當為確保成本效益而根據估算總值確定一個最低限額，是否應當只允許對重復性采購這種將在一段時期內發(fā)出個別訂購單的采購方式使用框架協議。或者，通過框架協議有效地進行數額極小的采購、重復采購和緊急采購。二是適用例外。對于可以根據框架協議采購的項目的種類是否應當加以限制，以便把某些服務和工程排除在外，例如那些規(guī)格使用期短的服務和工程。三是如何對框架協議下的采購進行合并以確保管理。四是是否應當限制框架協議的期限。五是如何就公告和公示要求作出規(guī)定。例如，可以要求定期向每個供應商公布發(fā)出的訂單的數量。另外，工作組還應考慮采購實體是否有義務在發(fā)出訂單時通知其他潛在的供應商，并且有義務公布在某一框架協議期間對規(guī)格作出的任何修改。六是是否必須對采購的兩個階段進行審查（即使只是事后審查）。七是是否只在下述情況下允許使用框架協議。規(guī)格是從一開始就準確擬訂的，規(guī)格的程度可以修改。由此產生的一個附帶問題是，對規(guī)格的修改到了什么程度才有必要進行新的一輪采購，可否考慮使用通用規(guī)格，同時對所準許的修改或調整程度提供指導。八是是否應當以某種形式論及采購合同的各個方面，如確定最高或最低數量或數額，是否要用一份協議寫明與所有供應商的相同條件，等等。

三是在救濟和利益沖突方面，工作組注意到《聯合國反腐敗公約》已經于2005 年12 月14 日生效，其目標是促進更為有效地預防和打擊腐敗的措施；支持在預防和打擊腐?。òㄔ谫Y產追回）方面的國際合作和技術援助；推行廉政、問責制并適當管理公共事務和公共財產。雖然其關于采購規(guī)定的主要內容與《示范法》是一致的，但其有關國內復審的要求或救濟規(guī)定以及關于利益沖突的規(guī)定均超出了《示范法》的現行規(guī)定，工作組認為應加以進一步注意。工作組關于救濟和國內審查方面修訂工作主要圍繞以下方面展開： 一是在頒布立法指南中就各國法律應予納入的復查條文提供進一步指導。二是承認事實上存在不同的制度，其中有些主張通過法院進行復查，而另外一些主張進行獨立的行政復議，考慮到《示范法》在這方面有著充分的靈活性，并且審查機構的獨立性最為重要，工作組應當將若干選擇留給各國自行決定。如果有必要在這一問題上發(fā)表進一步意見，就應該在指南中加以體現。三是關于司法復審程序的規(guī)定應當留給頒布國自行決定。四是應刪除第52 條第(2)款中的例外情形清單。但在《立法指南》中應當指明，適宜將一些事項排除在審查范圍之外，這些事項可以包括目前所列事項中的一些事項及其他事項。工作組商定將利益沖突問題列入修訂《示范法》和《立法指南》時擬作審議的專題清單，并認為應將《聯合國反腐敗公約》作為修訂的基礎。

GPA應照顧發(fā)展中國家

Arie Reich(以色利巴伊蘭大學教授)

Samira女士談了《示范法》改革，我與大家分享一下我對目前GPA改革的一些觀點。

首先，什么是GPA？它不是WTO整體簽字的一部分，參加GPA是自愿的。中國目前也一直在談判?，F在GPA有40個成員方， WTO有100多個，GPA的成員方大多數是發(fā)達國家，因此吸引更多的發(fā)展中國家加入是GPA的一項艱巨任務。

從法學上說，GPA有兩個支柱：實質和程序。實質是要求給予其他會員國“最惠國待遇”，外國供應商可以平等進入本國市場；而在程序方面主要就是透明、公開。但是，目前存在的一個問題是成員方數量太少，因此GPA要努力吸引發(fā)展中國家。我認為，新的GPA文本可以保留照顧本國供應商的政策。只要有國家愿意參加，可暫時保留保護本國企業(yè)的政策，也可以讓本國供應商去拿外國政府的合同，在未來再做改進。我不知道這種“小詭計”是否能吸引發(fā)展中國家。

其次，GPA文本一再強調透明度。在序言中提到，GPA的目標是改進政府采購的可預測性以及有效地管理公共資源的正當性，跟國際貿易是沒有關系的。然而，使用公共資源預防腐敗，顯然是國內政治的問題。但因為這項規(guī)定屬于序言部分，在法律上可以作為背景來解釋法律。比如，有人發(fā)現本國政府采購工作人員腐敗，他們就有資格來投訴。此外在GPA第5條第4款要求公開采購方式來避開沖突，比如，若采購官員與供應商有利益關系，就必須公開或回避。但是其問題在于有些成員方尚未加入《聯合國反腐敗公約》，這個問題如何來協調？

最后，我比較不滿意的是GPA的法律救濟力度不大?，F行GPA在司法救濟程序上允許非司法審查機構介入，這使得司法救濟的獨立性削弱，可能會導致審查機構與采購結果的某種利益關系，因此現行的GPA司法救濟亟待改進。在政府采購活動中最好的裁判是供應商，應給予供應商去司法機構進行申訴的法律救濟權利。      （整理 肖玨）

每年英國中央政府要花費6100萬英鎊購置臺式電腦和筆記本電腦。目前，英國中央政府有臺式電腦46萬臺，筆記本電腦6萬臺，通常并不從電腦制造商那里直接采購，而是由13家不同的IT服務商提供。各部門也沒有統一的采購標準。在筆記本電腦采購中，有的一臺353英鎊，而有的一臺則要2000英鎊，兩者價格相差達5倍。

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英國政府采購管理體制簡介

1984年英國政府提出了推行現代政府采購制度的改革方案，建立了現代政府采購模式。英國財政部設立政府采購辦公室，其主要職責是：制訂有關政府采購政策和法規(guī)，提供采購信息，實施監(jiān)督和檢查。在全國5個大區(qū)按行業(yè)或部門設立了50多個采購機構，進行具體的采購業(yè)務。

除了宣傳設施的采購必須由專門的部門負責外，政府各部門對自己的采購決定負責，自由決定是否采用中央采購代理機構為各部門和其他公共機構簽訂初步采購協議。即使財政部的采購業(yè)務也可委托其他部門進行。

多年來，英國中央政府各部門的采購都是只在政策指引的基礎上進行。除了控制政府支出之外，種種合法的專門采購方式都被視為不必要。

各政府部門對自己的采購決定負責。但這些決定必須在財政預算的范圍之內；同時，他們還必須就其所有支出向議會負責。

財政部通過預算制定出收入和借貸額度，對未來3年中每年的公共支出作一個總預算，并在各部門支出和應急備用資金之間作出預算分配建議。

根據有關法律規(guī)定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務。

英國政府有多種采購方式，合同授予的最通用方式是讓那些按一定標準選出來的供應商憑各自的生產產量、產品規(guī)格和生產執(zhí)行情況進行競爭性投標；對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門可以采取公開招標方式，讓任何對合同感興趣的供應商都可參加投標競爭，而對于較復雜的合同，如私有經濟項目，則應采取協商和競爭投標相結合的方式進行；對于少數極為復雜的合同，則只應采取有競爭性的協商談判方式；只有對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，方可采取單方投標（單一來源采購）的方式；投標后再協商的辦法也被認為是一種實現“物有所值”的可行方式，可以更好地用好資金和改進合同細節(jié)。  （整理 趙家旺）