國際政府采購立法改革趨勢

當(dāng)前，《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》（以下簡稱《示范法》）、GPA改革問題引起了國際和國內(nèi)社會的諸多關(guān)注。在第二屆公共采購國際論壇上，來自聯(lián)合國組織的官員專家、國內(nèi)外學(xué)者就這些問題進(jìn)行了深入探討。本報特摘發(fā)部分與會代表的發(fā)言。

《示范法》的改革框架

Samira(聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會專家)

《示范法》于1994年起實施，當(dāng)時很多國家在開展市場經(jīng)濟(jì)，要求有透明的機(jī)制來推行政府采購，因此我們后來對版本進(jìn)行了擴(kuò)展，伴隨著《立法指南》一起頒布，成為各國的模板。自2004年8月起，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會第一工作組（采購）開展對《示范法》有關(guān)修訂建議的擬訂工作。目前我們與30多個國家有過溝通。具體的改革涉及以下幾方面內(nèi)容：

一是在電子采購方面，使用電子采購有許多潛在的好處，包括在更廣闊的供應(yīng)商市場上通過更激烈的競爭提高貨幣的價值，更多地了解供應(yīng)商和更具競爭性的技術(shù)，節(jié)省時間和成本，改進(jìn)所授予合同的管理，并通過加強(qiáng)監(jiān)督和減少供應(yīng)商與采購實體之間的直接接觸，促進(jìn)對規(guī)則和政策的遵守，減少腐敗和濫用行為。此外，電子采購提供了采購過程中加強(qiáng)公眾信任和提高透明度的寶貴機(jī)會。工作組認(rèn)為電子采購的潛在好處與《示范法》序言中載明的許多宗旨和目標(biāo)是一致的，但需要對該法進(jìn)行審查，以使制定了有關(guān)法律的國家能夠充分享有電子采購的好處。由于技術(shù)的迅速發(fā)展以及成員國技術(shù)水平的懸殊，工作組可能認(rèn)為《示范法》的任何補(bǔ)充條款都應(yīng)是技術(shù)上中立的。因此，在本說明中，技術(shù)僅在影響政策考慮時才會有所涉及。到目前為止，涉及使用電子采購的主要政策問題出現(xiàn)在下述兩個領(lǐng)域：一是與采購有關(guān)的信息的發(fā)布，包括制約采購合同的法律和條例、招標(biāo)文書和有關(guān)信息和所授予合同的發(fā)布。二是在采購過程中使用電子通信，包括使用電子（反向）拍賣。

二是在框架協(xié)議方面，工作組認(rèn)為框架協(xié)議的確有潛在益處，因此應(yīng)當(dāng)在《示范法》中作出允許這種操作的規(guī)定，同時應(yīng)當(dāng)考慮所使用系統(tǒng)的類型以及適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管程度。工作組在歷屆會議中關(guān)于框架協(xié)議問題的討論集中在以下方面：一是框架協(xié)議的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)允許對所有采購使用框架協(xié)議，是否應(yīng)當(dāng)為確保成本效益而根據(jù)估算總值確定一個最低限額，是否應(yīng)當(dāng)只允許對重復(fù)性采購這種將在一段時期內(nèi)發(fā)出個別訂購單的采購方式使用框架協(xié)議?；蛘?，通過框架協(xié)議有效地進(jìn)行數(shù)額極小的采購、重復(fù)采購和緊急采購。二是適用例外。對于可以根據(jù)框架協(xié)議采購的項目的種類是否應(yīng)當(dāng)加以限制，以便把某些服務(wù)和工程排除在外，例如那些規(guī)格使用期短的服務(wù)和工程。三是如何對框架協(xié)議下的采購進(jìn)行合并以確保管理。四是是否應(yīng)當(dāng)限制框架協(xié)議的期限。五是如何就公告和公示要求作出規(guī)定。例如，可以要求定期向每個供應(yīng)商公布發(fā)出的訂單的數(shù)量。另外，工作組還應(yīng)考慮采購實體是否有義務(wù)在發(fā)出訂單時通知其他潛在的供應(yīng)商，并且有義務(wù)公布在某一框架協(xié)議期間對規(guī)格作出的任何修改。六是是否必須對采購的兩個階段進(jìn)行審查（即使只是事后審查）。七是是否只在下述情況下允許使用框架協(xié)議。規(guī)格是從一開始就準(zhǔn)確擬訂的，規(guī)格的程度可以修改。由此產(chǎn)生的一個附帶問題是，對規(guī)格的修改到了什么程度才有必要進(jìn)行新的一輪采購，可否考慮使用通用規(guī)格，同時對所準(zhǔn)許的修改或調(diào)整程度提供指導(dǎo)。八是是否應(yīng)當(dāng)以某種形式論及采購合同的各個方面，如確定最高或最低數(shù)量或數(shù)額，是否要用一份協(xié)議寫明與所有供應(yīng)商的相同條件，等等。

三是在救濟(jì)和利益沖突方面，工作組注意到《聯(lián)合國反腐敗公約》已經(jīng)于2005 年12 月14 日生效，其目標(biāo)是促進(jìn)更為有效地預(yù)防和打擊腐敗的措施；支持在預(yù)防和打擊腐?。òㄔ谫Y產(chǎn)追回）方面的國際合作和技術(shù)援助；推行廉政、問責(zé)制并適當(dāng)管理公共事務(wù)和公共財產(chǎn)。雖然其關(guān)于采購規(guī)定的主要內(nèi)容與《示范法》是一致的，但其有關(guān)國內(nèi)復(fù)審的要求或救濟(jì)規(guī)定以及關(guān)于利益沖突的規(guī)定均超出了《示范法》的現(xiàn)行規(guī)定，工作組認(rèn)為應(yīng)加以進(jìn)一步注意。工作組關(guān)于救濟(jì)和國內(nèi)審查方面修訂工作主要圍繞以下方面展開： 一是在頒布立法指南中就各國法律應(yīng)予納入的復(fù)查條文提供進(jìn)一步指導(dǎo)。二是承認(rèn)事實上存在不同的制度，其中有些主張通過法院進(jìn)行復(fù)查，而另外一些主張進(jìn)行獨立的行政復(fù)議，考慮到《示范法》在這方面有著充分的靈活性，并且審查機(jī)構(gòu)的獨立性最為重要，工作組應(yīng)當(dāng)將若干選擇留給各國自行決定。如果有必要在這一問題上發(fā)表進(jìn)一步意見，就應(yīng)該在指南中加以體現(xiàn)。三是關(guān)于司法復(fù)審程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)留給頒布國自行決定。四是應(yīng)刪除第52 條第(2)款中的例外情形清單。但在《立法指南》中應(yīng)當(dāng)指明，適宜將一些事項排除在審查范圍之外，這些事項可以包括目前所列事項中的一些事項及其他事項。工作組商定將利益沖突問題列入修訂《示范法》和《立法指南》時擬作審議的專題清單，并認(rèn)為應(yīng)將《聯(lián)合國反腐敗公約》作為修訂的基礎(chǔ)。

GPA應(yīng)照顧發(fā)展中國家

Arie Reich(以色利巴伊蘭大學(xué)教授)

Samira女士談了《示范法》改革，我與大家分享一下我對目前GPA改革的一些觀點。

首先，什么是GPA？它不是WTO整體簽字的一部分，參加GPA是自愿的。中國目前也一直在談判?，F(xiàn)在GPA有40個成員方， WTO有100多個，GPA的成員方大多數(shù)是發(fā)達(dá)國家，因此吸引更多的發(fā)展中國家加入是GPA的一項艱巨任務(wù)。

從法學(xué)上說，GPA有兩個支柱：實質(zhì)和程序。實質(zhì)是要求給予其他會員國“最惠國待遇”，外國供應(yīng)商可以平等進(jìn)入本國市場；而在程序方面主要就是透明、公開。但是，目前存在的一個問題是成員方數(shù)量太少，因此GPA要努力吸引發(fā)展中國家。我認(rèn)為，新的GPA文本可以保留照顧本國供應(yīng)商的政策。只要有國家愿意參加，可暫時保留保護(hù)本國企業(yè)的政策，也可以讓本國供應(yīng)商去拿外國政府的合同，在未來再做改進(jìn)。我不知道這種“小詭計”是否能吸引發(fā)展中國家。

其次，GPA文本一再強(qiáng)調(diào)透明度。在序言中提到，GPA的目標(biāo)是改進(jìn)政府采購的可預(yù)測性以及有效地管理公共資源的正當(dāng)性，跟國際貿(mào)易是沒有關(guān)系的。然而，使用公共資源預(yù)防腐敗，顯然是國內(nèi)政治的問題。但因為這項規(guī)定屬于序言部分，在法律上可以作為背景來解釋法律。比如，有人發(fā)現(xiàn)本國政府采購工作人員腐敗，他們就有資格來投訴。此外在GPA第5條第4款要求公開采購方式來避開沖突，比如，若采購官員與供應(yīng)商有利益關(guān)系，就必須公開或回避。但是其問題在于有些成員方尚未加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，這個問題如何來協(xié)調(diào)？

最后，我比較不滿意的是GPA的法律救濟(jì)力度不大?，F(xiàn)行GPA在司法救濟(jì)程序上允許非司法審查機(jī)構(gòu)介入，這使得司法救濟(jì)的獨立性削弱，可能會導(dǎo)致審查機(jī)構(gòu)與采購結(jié)果的某種利益關(guān)系，因此現(xiàn)行的GPA司法救濟(jì)亟待改進(jìn)。在政府采購活動中最好的裁判是供應(yīng)商，應(yīng)給予供應(yīng)商去司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴的法律救濟(jì)權(quán)利。      （整理 肖玨）

每年英國中央政府要花費6100萬英鎊購置臺式電腦和筆記本電腦。目前，英國中央政府有臺式電腦46萬臺，筆記本電腦6萬臺，通常并不從電腦制造商那里直接采購，而是由13家不同的IT服務(wù)商提供。各部門也沒有統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)。在筆記本電腦采購中，有的一臺353英鎊，而有的一臺則要2000英鎊，兩者價格相差達(dá)5倍。

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英國政府采購管理體制簡介

1984年英國政府提出了推行現(xiàn)代政府采購制度的改革方案，建立了現(xiàn)代政府采購模式。英國財政部設(shè)立政府采購辦公室，其主要職責(zé)是：制訂有關(guān)政府采購政策和法規(guī)，提供采購信息，實施監(jiān)督和檢查。在全國5個大區(qū)按行業(yè)或部門設(shè)立了50多個采購機(jī)構(gòu)，進(jìn)行具體的采購業(yè)務(wù)。

除了宣傳設(shè)施的采購必須由專門的部門負(fù)責(zé)外，政府各部門對自己的采購決定負(fù)責(zé)，自由決定是否采用中央采購代理機(jī)構(gòu)為各部門和其他公共機(jī)構(gòu)簽訂初步采購協(xié)議。即使財政部的采購業(yè)務(wù)也可委托其他部門進(jìn)行。

多年來，英國中央政府各部門的采購都是只在政策指引的基礎(chǔ)上進(jìn)行。除了控制政府支出之外，種種合法的專門采購方式都被視為不必要。

各政府部門對自己的采購決定負(fù)責(zé)。但這些決定必須在財政預(yù)算的范圍之內(nèi)；同時，他們還必須就其所有支出向議會負(fù)責(zé)。

財政部通過預(yù)算制定出收入和借貸額度，對未來3年中每年的公共支出作一個總預(yù)算，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間作出預(yù)算分配建議。

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務(wù)。

英國政府有多種采購方式，合同授予的最通用方式是讓那些按一定標(biāo)準(zhǔn)選出來的供應(yīng)商憑各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競爭性投標(biāo)；對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門可以采取公開招標(biāo)方式，讓任何對合同感興趣的供應(yīng)商都可參加投標(biāo)競爭，而對于較復(fù)雜的合同，如私有經(jīng)濟(jì)項目，則應(yīng)采取協(xié)商和競爭投標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行；對于少數(shù)極為復(fù)雜的合同，則只應(yīng)采取有競爭性的協(xié)商談判方式；只有對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，方可采取單方投標(biāo)（單一來源采購）的方式；投標(biāo)后再協(xié)商的辦法也被認(rèn)為是一種實現(xiàn)“物有所值”的可行方式，可以更好地用好資金和改進(jìn)合同細(xì)節(jié)。  （整理 趙家旺）