質(zhì)量優(yōu)先法使用應(yīng)理智莫“固執(zhí)”

【實務(wù)探討】

質(zhì)量優(yōu)先法使用應(yīng)理智莫“固執(zhí)”

■ 慶豐

《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）自頒布實施以來，服務(wù)項目在第一階段確定入圍供應(yīng)商時究竟可以采用質(zhì)量優(yōu)先法還是價格優(yōu)先法，在實踐中多有爭議。110號令規(guī)定的評審方法只有兩種，即質(zhì)量優(yōu)先法和價格優(yōu)先法。換言之，一旦確定了質(zhì)量優(yōu)先法在政府采購服務(wù)領(lǐng)域的適用范圍，價格優(yōu)先法的適用范圍也就隨之確定了。

110號令第二十五條第四款明確規(guī)定，有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項目應(yīng)當(dāng)采用價格優(yōu)先法。從語法上分析，“以及”前面的部分是主要的，“以及”后面的部分是次要的。以此推斷，適用質(zhì)量優(yōu)先法的主要是有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，因此，本文重點分析有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目。

何謂政府定價、政府指導(dǎo)價？依據(jù)《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）第十八條的規(guī)定，有五類商品和服務(wù)價格在必要時政府可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價：一是與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格，二是資源稀缺的少數(shù)商品價格，三是自然壟斷經(jīng)營的商品價格，四是重要的公用事業(yè)價格，五是重要的公益性服務(wù)價格。依據(jù)《價格法》第十九條的規(guī)定，政府指導(dǎo)價的定價權(quán)限和具體適用范圍，以中央和地方的定價目錄為依據(jù)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級地方人民政府不得制定定價目錄。

隨著“放管服”改革的推進(jìn)，國家陸續(xù)取消了一些原先實行政府指導(dǎo)價或者政府定價的收費項目。目前，列入《中央定價目錄（2020年版）》的項目共有7個大類、16個小類，省級定價目錄由各地自行制定。因此，實行政府定價、政府指導(dǎo)價的商品和服務(wù)，從數(shù)量上來說，已經(jīng)不多了。由此推斷，在框架協(xié)議采購中，因?qū)嵭姓▋r或政府指導(dǎo)價而采用質(zhì)量優(yōu)先法的服務(wù)也不會太多，更多的是采用價格優(yōu)先法。

那么，對于未實行政府定價或政府指導(dǎo)價的服務(wù)項目，若有明確的類似價格標(biāo)準(zhǔn)，如政府補貼標(biāo)準(zhǔn)，該服務(wù)項目是否就可以適用質(zhì)量優(yōu)先法？此問題值得商榷。

筆者認(rèn)為，政府補貼標(biāo)準(zhǔn)不宜認(rèn)定為政府指導(dǎo)價，之所以實踐中會出現(xiàn)這種情況，原因還在于采購人。采購人事先自行制定相關(guān)的補貼標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為框架協(xié)議采購適用質(zhì)量優(yōu)先法的依據(jù)，明顯帶有自我授權(quán)的意味，其合規(guī)性有待進(jìn)一步探討。

因此，采購人將事先自行制定的政府補貼標(biāo)準(zhǔn)作為框架協(xié)議采購適用質(zhì)量優(yōu)先法的依據(jù)是存在一定瑕疵的，其合規(guī)性也存在疑問。但在實踐中，對于框架協(xié)議采購服務(wù)項目，即使不符合質(zhì)量優(yōu)先法的適用條件，采購人仍鐘情于質(zhì)量優(yōu)先法，甚至固執(zhí)地要求采用質(zhì)量優(yōu)先法，這又是為什么？

按照現(xiàn)行的貨物、工程和服務(wù)的政府采購分類標(biāo)準(zhǔn)，由于110號令并沒有包括工程，因此，工程直接被排除在框架協(xié)議采購之外。而貨物基本都是標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，因此，采用價格優(yōu)先法一般也不會存在太大的問題。而服務(wù)可能就比較特殊了：一是實行政府定價或者政府指導(dǎo)價的服務(wù)相對較少；二是服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度相對較低，不同供應(yīng)商之間的服務(wù)質(zhì)量差異較大，相互之間缺乏可比性。

以常見的會計審計服務(wù)為例，《會計師事務(wù)所服務(wù)收費管理辦法》（發(fā)改價格〔2010〕196號）已于幾年前廢止。因此，按照110號令的規(guī)定，框架協(xié)議采購會計審計服務(wù)需要采用價格優(yōu)先法。在目前情況下，會計審計服務(wù)還未見統(tǒng)一的需求標(biāo)準(zhǔn)，不同供應(yīng)商之間提供會計審計服務(wù)存在著很多不可比的情形，即使同一供應(yīng)商提供的會計審計服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量也會有差異，比如，知名度高的注冊會計師與一般的注冊會計師提供的會計審計服務(wù)差異很大。筆者隨機查詢了幾則會計審計服務(wù)框架協(xié)議采購的征集公告，這些項目幾乎都不約而同地采用了質(zhì)量優(yōu)先法，但若嚴(yán)格對照110號令的規(guī)定，會計審計服務(wù)并不具備110號令第二十五條規(guī)定的適用質(zhì)量優(yōu)先法的先決條件。

正是基于此，《財政部關(guān)于做好政府采購框架協(xié)議采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2022〕17號）明確提出推動采購需求標(biāo)準(zhǔn)的制定，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和完整程度，做到客觀、細(xì)化、可評判、可驗證，無明確需求標(biāo)準(zhǔn)的不得開展框架協(xié)議采購。同時，進(jìn)一步要求集中采購機構(gòu)、主管預(yù)算單位高度重視服務(wù)項目需求標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。因此，只有加快服務(wù)項目需求標(biāo)準(zhǔn)的制定才能實現(xiàn)需求明確、競爭有序的評審要求，也才能更好地推進(jìn)框架協(xié)議采購服務(wù)的實施，確保110號令更好地執(zhí)行。

（作者單位：浙江省嘉興市財政局）

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