建立“前防、中控、后堵”的政采風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

建立“前防、中控、后堵”的政采風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

■ 姜磊 馮美娜

政府采購作為財(cái)政資金的重要支出渠道，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理，建立公共財(cái)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)發(fā)揮了重要的作用。我國自實(shí)行政府采購以來，取得了豐碩的成果，為國家節(jié)約了大量資金，隨著政府采購規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)大，采購過程和合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)偶有發(fā)生，因此，研究采購過程和合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，以“前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置”為目標(biāo)，查找各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，建立政府采購風(fēng)險(xiǎn)管控和預(yù)警機(jī)制愈加重要。

政府采購主要風(fēng)險(xiǎn)

政府采購風(fēng)險(xiǎn)，按采購過程劃分，主要體現(xiàn)在編報(bào)采購預(yù)算、確定采購需求、編制采購實(shí)施計(jì)劃、抽取評(píng)審專家、響應(yīng)文件評(píng)審、簽訂政府采購合同、履約驗(yàn)收等主要環(huán)節(jié)；按風(fēng)險(xiǎn)類型劃分，主要包括國家政策變化、實(shí)施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整、因質(zhì)疑投訴影響采購進(jìn)度、采購失敗、不按規(guī)定簽訂或者履行合同、出現(xiàn)損害國家利益和社會(huì)公共利益情形等。分析采購過程容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的環(huán)節(jié)、可能性，影響程度，加強(qiáng)對(duì)這些環(huán)節(jié)和情形的預(yù)警和提示，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，才能有效地規(guī)避政府采購風(fēng)險(xiǎn)。

前期預(yù)防

防，就是預(yù)防為先，關(guān)口前移，在風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生之前，對(duì)常見的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示列舉，由采購人對(duì)整個(gè)采購過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行審查比對(duì)，把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患之前。主要預(yù)警提示環(huán)節(jié)為：

第一，編報(bào)采購預(yù)算。政府采購預(yù)算是確保政府采購項(xiàng)目順利實(shí)施的前提和保障，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：對(duì)集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的擬采購項(xiàng)目是否“應(yīng)編盡編”；是否對(duì)市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地進(jìn)行價(jià)格測算；是否考慮了政策性、實(shí)用性、可靠性。

第二，確定采購需求。采購需求是確定采購預(yù)算、編制采購文件、實(shí)施采購活動(dòng)的基礎(chǔ)和依據(jù)，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：采購需求是否符合法律法規(guī)、政府采購政策和國家有關(guān)規(guī)定，是否符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；是否明確了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的所有技術(shù)、商務(wù)要求，功能和質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置是否充分考慮了可能影響供應(yīng)商報(bào)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的因素；是否考慮了國家政策變化、實(shí)施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)，并有針對(duì)性的處置措施和替代方案；采購需求是否符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等管理制度規(guī)定；采購需求是否有歧視性，是否指向特定供應(yīng)商或者特定產(chǎn)品，技術(shù)要求是否指向特定的專利、商標(biāo)、品牌、技術(shù)路線等，是否列舉了3家以上能滿足采購需求的品牌；采購需求的內(nèi)容是否完整、明確，是否考慮后續(xù)采購競爭性；應(yīng)進(jìn)行需求調(diào)查、論證的項(xiàng)目是否已進(jìn)行需求調(diào)查、論證；是否建立了審查工作機(jī)制，本部門、本單位的采購、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)部機(jī)構(gòu)是否對(duì)采購需求進(jìn)行了審查。

第三，編制采購計(jì)劃。采購實(shí)施計(jì)劃，是指采購人圍繞實(shí)現(xiàn)采購需求，對(duì)合同的訂立和管理所作的安排。主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：是否已進(jìn)行意向公開；采購進(jìn)口產(chǎn)品是否已進(jìn)行審批；是否充分考慮采購活動(dòng)所需時(shí)間和因質(zhì)疑投訴影響采購進(jìn)度、采購失敗、不按規(guī)定簽訂或者履行合同等可能影響采購活動(dòng)進(jìn)行的因素；供應(yīng)商資格條件是否與采購標(biāo)的的功能、質(zhì)量和供應(yīng)商履約能力直接相關(guān)，且屬于履行合同必需的條件；采購方式、評(píng)審方法和定價(jià)方式的選擇是否符合法定適用情形和采購需求特點(diǎn)；評(píng)審因素是否細(xì)化和量化，是否按照采購需求和與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定，是否具有傾向性；價(jià)格因素是否按照相關(guān)規(guī)定確定分值和權(quán)重；采購需求是否體現(xiàn)政策導(dǎo)向，是否落實(shí)了綠色發(fā)展，支持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)和殘疾人企業(yè)發(fā)展等政府采購政策； 合同文本是否包含法定必備條款和采購需求的所有內(nèi)容；履約驗(yàn)收方案是否明確履約驗(yàn)收的主體、時(shí)間、方式、程序、內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)；政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，在采購需求確定前，是否通過政府采購網(wǎng)等渠道征求社會(huì)公眾意見；是否建立了審查工作機(jī)制，本部門、本單位的采購、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)部機(jī)構(gòu)是否對(duì)采購需求進(jìn)行了審查。

第四，評(píng)審專家的抽取。在政府采購活動(dòng)中，評(píng)審專家是政府采購項(xiàng)目質(zhì)量的鑒定者，是中標(biāo)、成交供應(yīng)商的推薦者，是違法違規(guī)行為的監(jiān)督者，專家的保密性和專業(yè)技術(shù)水平直接影響政府采購評(píng)審工作質(zhì)量和公平公正。在抽取環(huán)節(jié)，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：是否在省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽?。怀槿I(yè)是否為采購內(nèi)容和品目對(duì)應(yīng)評(píng)審專業(yè)或高度相關(guān)專業(yè)；自行擇優(yōu)選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的專家是否符合相關(guān)規(guī)定，是否經(jīng)采購人主管預(yù)算單位同意；評(píng)審專家抽取時(shí)間、數(shù)量、抽取地域是否符合相關(guān)規(guī)定；是否已回避了可預(yù)知的回避人，如前期參與項(xiàng)目論證的專業(yè)人員；評(píng)審活動(dòng)結(jié)束后是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行了履約評(píng)價(jià)。

第五，響應(yīng)文件評(píng)審。在政府采購過程中，評(píng)審作為政府采購過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是各方關(guān)注的焦點(diǎn)，評(píng)審公正性、專業(yè)性不僅關(guān)系到整個(gè)采購過程的合法性，也直接影響到采購質(zhì)量、效率和采購的成敗。在評(píng)審過程中，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：是否核對(duì)評(píng)審專家身份和采購人代表授權(quán)函；是否宣布評(píng)審紀(jì)律，公布投標(biāo)人名單，告知評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)回避的情形；是否組織評(píng)審成員推選評(píng)審組長；是否介紹政府采購相關(guān)政策法規(guī)、采購文件；是否采取必要的通訊管理措施，保證評(píng)審活動(dòng)不受外界干擾，在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行；是否監(jiān)督評(píng)審委員會(huì)依照采購文件規(guī)定的評(píng)審程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審；是否及時(shí)制止和糾正采購人代表、評(píng)審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；澄清、說明、補(bǔ)正、修正是否符合采購文件規(guī)定；對(duì)分值匯總是否計(jì)算錯(cuò)誤，分項(xiàng)評(píng)分是否超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍，評(píng)審委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分是否一致，評(píng)分畸高、畸低是否經(jīng)過評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定等進(jìn)行核對(duì)；評(píng)審報(bào)告是否按規(guī)定編寫，內(nèi)容是否符合規(guī)定。

第六，簽訂政府采購合同。政府采購合同作為政府采購活動(dòng)的重要文件，不僅是采購人、供應(yīng)商權(quán)利義務(wù)的主要體現(xiàn)，也是政府采購結(jié)果的最終見證，在政府采購簽訂、履行過程中，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：合同是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽訂；是否包含法定必備條款和采購需求的所有內(nèi)容；是否圍繞采購需求和合同履行設(shè)置權(quán)利義務(wù)；是否明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的要求；合同是否對(duì)采購文件確定的事項(xiàng)和供應(yīng)商響應(yīng)文件作實(shí)質(zhì)性修改；履約驗(yàn)收方案是否完整，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是否明確；對(duì)合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，如，國家政策變化、實(shí)施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、不按規(guī)定履行合同、出現(xiàn)損害國家利益和社會(huì)公共利益情形等，是否有風(fēng)險(xiǎn)處置措施和替代方案；是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將政府采購合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上進(jìn)行公告；在合同履行中，追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購金額是否超過原合同采購金額10%；合同副本是否報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。

第七，驗(yàn)收。政府采購合同履約驗(yàn)收是政府采購活動(dòng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是保證政府采購質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。驗(yàn)收作為政府采購全流程的“最后一公里”，直接影響采購結(jié)果和服務(wù)的質(zhì)量。在驗(yàn)收過程中，主要風(fēng)險(xiǎn)提示點(diǎn)包括：是否在收到驗(yàn)收建議之日起7個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)項(xiàng)目驗(yàn)收；是否成立驗(yàn)收小組，驗(yàn)收小組是否由3人以上單數(shù)組成，且至少包含1名具體使用人員；是否回避了前期參與該項(xiàng)目評(píng)審的評(píng)審專家；驗(yàn)收小組是否以書面形式作出結(jié)論性意見，由驗(yàn)收小組成員簽字及供應(yīng)商授權(quán)代表簽字蓋章；重大民生、金額較大或者技術(shù)復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，是否邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)或者行業(yè)主管部門等參與；政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，是否邀請服務(wù)對(duì)象參與驗(yàn)收并出具書面意見或者由驗(yàn)收小組記錄確認(rèn)相關(guān)意見；驗(yàn)收意見確認(rèn)后3個(gè)工作日內(nèi)是否在政府采購網(wǎng)公開驗(yàn)收意見；政府為社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，是否邀請服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，是否在相關(guān)服務(wù)平臺(tái)上公開驗(yàn)收結(jié)果；驗(yàn)收資料是否作為采購項(xiàng)目檔案妥善保管。

中期監(jiān)控

監(jiān)控就是監(jiān)督控制，在風(fēng)險(xiǎn)尚未轉(zhuǎn)化為結(jié)果之前，通過預(yù)警提示，及時(shí)消除隱患。中期監(jiān)控采用“貫全程”和“當(dāng)下改”相結(jié)合的模式，以項(xiàng)目為主線，“穿透式”抓取數(shù)據(jù)信息，建立監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)采購過程中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并根據(jù)不同的違規(guī)情形，給予相應(yīng)“亮燈”預(yù)警提示。采購主體對(duì)于預(yù)警結(jié)果，及時(shí)整改，確保政府采購活動(dòng)規(guī)范高效運(yùn)行。主要措施如下：

自查比對(duì)。采購主體根據(jù)各采購環(huán)節(jié)中的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提示，分階段進(jìn)行自查勾選比對(duì)，并將自查結(jié)果上傳采購平臺(tái)系統(tǒng)備案。

系統(tǒng)抓取提示。通過系統(tǒng)自動(dòng)歸集抓取，對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)違規(guī)情形進(jìn)行預(yù)警提示，并將預(yù)警結(jié)果實(shí)時(shí)推送給各采購主體和監(jiān)管部門。對(duì)監(jiān)督預(yù)警結(jié)果，采購人應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)整改，并將情況說明上傳系統(tǒng)備案。

隨機(jī)抽查。通過政府采購平臺(tái)系統(tǒng)，各監(jiān)管部門通過實(shí)時(shí)在線查看，加強(qiáng)對(duì)政府采購全過程、全方位監(jiān)控。結(jié)合系統(tǒng)預(yù)警，對(duì)采購項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)按比例進(jìn)行隨機(jī)抽查，通過“自動(dòng)+人工”方式，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控雙重保障，形成科學(xué)規(guī)范的長效機(jī)制。

“熔斷”機(jī)制。在對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，采購主體未在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)預(yù)警結(jié)果進(jìn)行整改的，系統(tǒng)將自動(dòng)啟動(dòng)“熔斷”程序，中斷政府采購活動(dòng)進(jìn)行。采購主體提交申請，并按照要求將整改材料在線提交給同級(jí)財(cái)政部門審核同意后予以恢復(fù)。

后期處置

壓實(shí)采購主體責(zé)任，源頭預(yù)防，后期懲戒，防治結(jié)合，處置并行。只有這樣，才能夯實(shí)政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)，推行政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。主要措施如下：

加大抽查檢查頻次。重點(diǎn)領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)預(yù)警“亮燈”，或?qū)ν荒甓葍?nèi)預(yù)警次數(shù)超過一定比例的采購主體，采取加大抽查、檢查頻次，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管的措施。

納入評(píng)價(jià)體系。將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果納入采購主體評(píng)價(jià)體系，根據(jù)采購主體預(yù)警“亮燈”情形，在采購主體評(píng)價(jià)中給予相應(yīng)扣分處理，并定期公開。

依法追究責(zé)任。對(duì)不積極采取風(fēng)險(xiǎn)防控措施，導(dǎo)致單位和崗位人員發(fā)生違法違規(guī)行為的，按照法律法規(guī)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（作者單位：姜磊，山東省牟平區(qū)財(cái)政局；馮美娜，山東省魯成招標(biāo)有限公司）

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