服務(wù)類采購不容忽視

【業(yè)內(nèi)觀點】

服務(wù)類采購不容忽視

■ 高志剛

按照采購標的物的屬性，采購對象有貨物、工程和服務(wù)三大類。相較于其他兩類采購對象，服務(wù)類采購三分天下有其一，從2020年全國政府采購數(shù)據(jù)來看，服務(wù)類采購規(guī)模達10302.4億元，占全國政府采購總規(guī)模36970.6億元的27.9%，比貨物類高出3個百分點。

近年來，我國大力提倡政府購買服務(wù)、推廣政府和社會資本合作（PPP）投資模式，這對服務(wù)類采購提出了更高更新的要求，同時也將服務(wù)類采購提升到了前所未有的地位和高度。服務(wù)類采購發(fā)展空間巨大，研究好、設(shè)計好、執(zhí)行好服務(wù)類采購具有重要的現(xiàn)實意義。

服務(wù)類采購內(nèi)涵豐富

對于服務(wù)類采購一詞，我國現(xiàn)行政府采購法第二條按照國際慣例，并沒有對其進行正面界定，只是用了排除和歸納法，即貨物和工程以外的其他采購對象都屬于服務(wù)類采購范疇。

新版的《政府采購品目分類目錄》包括25個服務(wù)類品目，如，科學研究和試驗開發(fā)、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護和治理服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、農(nóng)林牧漁服務(wù)等。

《中央本級政府購買服務(wù)指導性目錄》，調(diào)整了教育服務(wù)、社會服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護和治理服務(wù)等分類，新增了科技服務(wù)、公共信息與宣傳服務(wù)等類別。

納入各級《政府集中采購目錄》的服務(wù)類項目通常有鑒證咨詢服務(wù)品目，包括認證服務(wù)（產(chǎn)品認證服務(wù)、服務(wù)認證服務(wù)等）、鑒證服務(wù)（會計鑒證服務(wù)、稅務(wù)鑒證服務(wù)等）以及咨詢服務(wù)（法律咨詢服務(wù)、評審咨詢服務(wù)等）。

現(xiàn)實中，大量的硬件設(shè)備采購轉(zhuǎn)向設(shè)備租賃服務(wù)采購，不再購置昂貴的服務(wù)器、磁盤陣列，轉(zhuǎn)向購買云計算、云存儲服務(wù)。近年來的新冠肺炎疫情，讓公共衛(wèi)生事件防控服務(wù)受到萬眾關(guān)注。

所有對上述服務(wù)獲取的過程皆稱之為服務(wù)類采購，故而服務(wù)類采購空間巨大，內(nèi)涵十分豐富，應(yīng)當引起足夠重視。

服務(wù)類采購難度大

與貨物、工程類采購相比，服務(wù)類采購的標的具有無形性、無法存儲、標準化程度低、競爭性較差、不可簡單對比價格、采購管理復雜等屬性，因此，服務(wù)類采購呈現(xiàn)出不同的特點。由于服務(wù)類采購的以上屬性，服務(wù)類采購有以下幾個特點和難點，筆者概括為“六難”：

一是需求描述難。如，印刷一定數(shù)量的招貼畫、宣傳冊，其需求該如何描述？電梯維保、會展服務(wù)、綠化服務(wù)、慶典方案的需求如何進行專業(yè)化描述？

二是評審評價難。一張張工程設(shè)計草圖、一份份會展服務(wù)方案，對服務(wù)本身或服務(wù)供應(yīng)商的評價更多的是主觀評價，缺乏量化標準，對評審工作也提出了更高的要求。

三是履約驗收難。如，對于養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)、課題研究等，如何量化考核驗收？如何按形象進度階段性支付？

四是充分競爭難。如，電力服務(wù)、消防服務(wù)、寬帶服務(wù)等項目有行業(yè)準入門檻，供應(yīng)商數(shù)量少之又少。某些服務(wù)類項目有效競爭不足，不少大型設(shè)備、IT維護保養(yǎng)受制于原廠服務(wù)，單一來源成為無奈的選擇。

五是集中采購難。車輛保險、會議服務(wù)、物業(yè)管理等，因其具有一定的標準性、通用性，已經(jīng)納入政府集中采購目錄，而大量的專業(yè)服務(wù)還沒有納入集采目錄，難以發(fā)揮政府采購的集中規(guī)模優(yōu)勢和規(guī)范運作優(yōu)勢。

六是監(jiān)督管理難。上述問題的存在，往往使服務(wù)類采購成為監(jiān)管的盲區(qū)和死角，給服務(wù)類采購的監(jiān)督管理提出了挑戰(zhàn)，亟待提升服務(wù)類采購的規(guī)范化、標準化、透明化、集中化和電子化水平。

幾點意見建議

多年來，我們對服務(wù)類采購進行了積極探索，并取得了階段性成果。如，對物業(yè)、保險、維修、會議、商旅普遍實行了定點服務(wù)或資格準入制度；對保險費率折扣、機票價格折扣、定點加油價格折扣等明確列示；對酒店客房價格、租車服務(wù)價格、車輛維修服務(wù)價格等公開披露，已經(jīng)具備了“集中采購招標結(jié)果電商化執(zhí)行”的特征，政府集中采購的優(yōu)勢得到了初步體現(xiàn)。

對于進一步做好服務(wù)類政府采購工作，有以下幾個方面建議，可粗略概括為“六策”：

一是組織開展采購文件征集篩選、培訓交流活動。按照《政府采購品目分類目錄》所列的25大類服務(wù)類項目及其明細項收集完整，并堅持每年動態(tài)更新。同時，將招標文件的商務(wù)條款、技術(shù)參數(shù)、服務(wù)要求、評審標準、合同條款等規(guī)范化、標準化。期待相關(guān)行業(yè)協(xié)會組織在監(jiān)管機構(gòu)、集采機構(gòu)的支持指導下盡早啟動這項工作。

二是分類分批制定采購文件模板范本。在征集篩選、吸收借鑒、博采眾長的基礎(chǔ)上，依托電子采購平臺，將適宜標準化、適宜集中采購的服務(wù)類項目，如印刷、維修、維保、保險等采購文件的內(nèi)容進行結(jié)構(gòu)化、填空化處理，將大量個人經(jīng)驗、專家意見凝聚為行業(yè)智慧和知識庫，轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硪庵?。再逐步將較為成熟穩(wěn)定的標準范本上升為團體標準或行業(yè)標準，減少文件編制過程中的個人色彩和主觀隨意性，改變傳統(tǒng)的師傅帶徒弟方式，擺脫低水平重復。

三是探索開展電子化和電商化采購新模式。有相當數(shù)量的服務(wù)類項目難以標準定價，需要履行競爭程序以確定供應(yīng)商及價格。如，印刷服務(wù)、軟件開發(fā)服務(wù)、各種專業(yè)咨詢服務(wù)等。目前，這些服務(wù)類采購多是分散采購，也多以線下方式進行。對此，筆者建議以電子化促進服務(wù)類采購的制度化、透明化、規(guī)范化和集中化。這樣有助于解決服務(wù)采購尋源難、核價難、監(jiān)管難等一系列采購難題，對于政府采購組織模式的創(chuàng)新以及服務(wù)類采購管理的提升都將具有積極作用。同時，還要轉(zhuǎn)變思路，改變只有標準貨物類產(chǎn)品才適宜電商化采購的傳統(tǒng)思維，在商務(wù)要求、技術(shù)服務(wù)要求標準化的基礎(chǔ)上，價格成為主要的或唯一變量，針對“小額高頻標準”的服務(wù)類項目，電商化采購水到渠成，成為最佳選擇。

四是逐步擴大集中采購范圍。集中采購不僅僅是指對通用產(chǎn)品打包集中，也是指采購事務(wù)的集中，那種不能打包就不宜集中采購的想法是對政府集中采購的片面理解和誤讀。政府集中采購不僅僅體現(xiàn)出規(guī)模優(yōu)勢和議價能力，還體現(xiàn)出監(jiān)督制衡優(yōu)勢，而且是委托社會招標代理、用戶自行分散采購難以建立起的集中采購所獨有的監(jiān)督制衡優(yōu)勢。同時，集采機構(gòu)也要不斷優(yōu)化深化服務(wù)類項目定點采購和框架協(xié)議采購，苦練內(nèi)功，充分體現(xiàn)價格優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，為不斷擴大集中采購范圍創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

五是進一步透明公開、引入競爭。對于非招標項目，采購信息公開越來越成為一種趨勢。對于超過招標限額標準的擬申請單一來源的項目，建議模擬招標方式進行，單一品牌、單一服務(wù)也可能存在多家供應(yīng)渠道、代理渠道，擺脫原廠對服務(wù)的控制和壟斷，改變單一來源只有單一供應(yīng)商的無競爭局面。

六是研究制定專門的服務(wù)類采購管理辦法。根據(jù)服務(wù)類采購的特點，制定有別于工程類、貨物類的采購管理辦法，對服務(wù)類采購的商務(wù)要求、技術(shù)參數(shù)、評審標準、合同條款等提出有針對性的原則性要求，保障服務(wù)類采購健康規(guī)范運行。

（作者系國信招標集團副總、中國國資國企聯(lián)盟副理事長、央企采購協(xié)會籌備組負責人）

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