淺談政府采購需求管理

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淺談政府采購需求管理

■ 王璐璐

自《中華人民共和國政府采購法》頒布實施后，政府采購流程得到了有效規(guī)范，進一步凸顯了公平、公開與公正。然而，由于有些采購人極為關注流程合規(guī)性，一些采購額僅幾萬元的項目也要用上公開招標這一“免責法寶”，導致某些法律規(guī)定執(zhí)行時過于僵化和刻板。相比之下，采購需求之前很少被關注過，“超低價中標”或“質次價高”等現(xiàn)象時有發(fā)生。這種情況已引起采購管理部門的高度重視。

為保證政府采購實現(xiàn)“物有所值”，加強采購需求管理勢在必行。2021年，財政部出臺了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）,旨在加強政府采購需求管理，實現(xiàn)政府采購項目績效目標。筆者試圖對《辦法》的關注點進行分析，為相關主體提供參考。

壓實采購人主體責任

政府采購的需求管理是一個完整的動態(tài)過程，要先從政府部門實現(xiàn)其職能的需要出發(fā)。以一般政府部門采購辦公電腦為例，其起源就是為了滿足具體部門電子文件處理的需求，采購人作為采購主體，有責任有義務把好源頭關。在實踐中，有些采購人忽視了自身主體責任，將一切交給代理機構去打理，認為自己不需要負責。還有些采購人認為自己是外行，為了提需求往往走捷徑，甚至讓意向供應商提采購需求。

為此，《辦法》第五條指出，“采購人對采購需求管理負有主體責任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負責。主管預算單位負責指導本部門采購需求管理工作?！薄掇k法》第二十七條指出，“采購人應當將采購需求管理作為政府采購內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購需求管理制度，加強對采購需求的形成和實現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風險管理。”

以上條款充分反映了落實主體責任、防范采購風險的要求?！掇k法》“還權+還責”于采購人，壓實采購人主體責任，將原先的部門責任、個人責任，上升為“法人”責任，成為亮點之一。

以需求引領政府采購全過程

依舊以一般政府部門采購辦公電腦為例，我們可以基于這個需求，并結合市場情況，設定這一類辦公電腦的標準，包括主機、顯示器的技術指標等。同時，政府采購還承載著許多政策功能，如，扶持本國產(chǎn)業(yè)、鼓勵節(jié)能環(huán)保等，也需要融入需求指標中去。

然而在實際操作中，需求不清楚、表述不規(guī)范、含義不準確的問題時有發(fā)生。如，某單位通過公開招標方式采購為期3年的軟件開發(fā)及運維服務，服務到期后，由于更換服務商，采購人認為原供應商所有源代碼及知識產(chǎn)權都應歸采購人所有，而原供應商認為采購人購買的是軟件開發(fā)服務，不包括履行義務結束后知識產(chǎn)權轉移，雙方因此產(chǎn)生了分歧。

而《辦法》特別強調(diào)了需求的重要性，以需求引領政府采購全過程。如，《辦法》第九條指出，“采購需求應當清楚明了、表述規(guī)范、含義準確?！薄掇k法》第十一條規(guī)定了必須進行需求調(diào)查的項目，可以概括為“資金量大、重要性高、專業(yè)性強、采購人自愿”四類，同時確定了兩種可以不重復調(diào)查的情況。《辦法》明確了采購需求編制的要求、需求調(diào)查的方法與適用范圍等，為后續(xù)政府采購工作奠定堅實基礎。

注重實施計劃與風險防控

《辦法》把采購實施計劃單列一章，足見其重要性。其中，第二十一條提出全生命周期成本的概念，對提升政府采購工作實效性具有重要意義。全生命周期成本是指產(chǎn)品存續(xù)使用期間所發(fā)生的所有成本，包括設計制造、采購使用、維修保養(yǎng)、廢棄處置等。這就要求采購人在開展政府采購活動時，不僅要考慮購置費，而且要認真考慮整個生命周期中預期的使用費用和維修費用。在實踐中，低價購買的打印機也許墨盒昂貴，低價購買的顯示器也許耗電量很高……可見，設備的購買成本低，未必能真正節(jié)約資金。只有降低產(chǎn)品在整個全生命周期中的總體使用成本，才能實現(xiàn)真正的節(jié)約。

《辦法》同樣將風險防控貫穿全過程，除了履約驗收風險與合同履行風險防控外，還特別提出要建立審查工作機制。換言之，采購人在開展政府采購活動前，可以在單位內(nèi)部組織需求管理審查，也可以組織相關專家和第三方機構參與審查。值得一提的是，在合同管理安排中，《辦法》要求屬于第十一條規(guī)定范圍的采購項目，合同文本應當經(jīng)采購人聘請的法律顧問審定。筆者認為，建立審查工作機制既可以規(guī)避采購人的違法風險，也可以減少采購過程中供應商質疑和投訴的風險，有利于提高政府采購的效率。

此外，筆者關注到，為落實《辦法》相關要求，地方財政部門、采購單位、集中采購機構已經(jīng)積極行動起來了。一些地方財政部門制定了采購需求、采購實施計劃、審查意見范本，并要求各單位及時報備，不定期開展監(jiān)督檢查工作。采購人不斷提升主體責任意識，完善內(nèi)控機制，積極開展采購需求調(diào)查審查。集中采購機構為采購人提供全面科學的指導，做到每項指標的設定都緊密聯(lián)系法律法規(guī)和實際需求。相信通過政府采購需求管理這一有力抓手，采購工作的透明度和執(zhí)行力將持續(xù)提升，推動政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。

（作者單位：北京市人大常委會綜合保障中心）

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