新時(shí)代健全政府采購(gòu)管理的思考

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

新時(shí)代健全政府采購(gòu)管理的思考

■ 郭晉

我國(guó)自1996年開(kāi)始政府采購(gòu)試點(diǎn)工作。2003年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）正式施行，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)步入法制化管理軌道。二十余年來(lái)，政府采購(gòu)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，法規(guī)制度體系不斷健全，政策成效不斷顯現(xiàn)，走出了一條從無(wú)到有、從點(diǎn)到面、從小到大，具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度改革之路。實(shí)踐證明，政府采購(gòu)制度的實(shí)施不僅節(jié)約了大量財(cái)政資金，而且對(duì)于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)反腐倡廉以及推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)發(fā)揮了重要的作用。

在取得成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)政府采購(gòu)制度仍不完善，還需進(jìn)一步深化改革。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》），明確了政府采購(gòu)管理理念由“程序?qū)颉鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤耙詢?yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向”。

目前，《政府采購(gòu)法》及相關(guān)制度正在修訂。同時(shí)，財(cái)政部也出臺(tái)了一系列舉措，先行推進(jìn)《深改方案》中能夠立即開(kāi)展的改革。在這種新形勢(shì)下，如何準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)管理理念的變化，如何貫徹落實(shí)新出臺(tái)的一系列規(guī)章制度，如何構(gòu)建滿足現(xiàn)有制度要求、體現(xiàn)新的管理理念、符合實(shí)際的“三位一體”政府采購(gòu)管理體系，成為新時(shí)代政府采購(gòu)管理工作者迫切需要回答的問(wèn)題。

我國(guó)政府采購(gòu)管理發(fā)展歷程

改革開(kāi)放啟動(dòng)了我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的步伐，建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)政府采購(gòu)制度在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生，并隨之不斷發(fā)展，向著更加成熟、更加定型、更加符合推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展要求的方向深化改革。

——我國(guó)政府采購(gòu)制度建立和發(fā)展時(shí)期（1996年—2012年）。

1992年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌必然要求財(cái)政體制隨之轉(zhuǎn)軌，要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和模式。通過(guò)借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)將公共財(cái)政作為財(cái)政改革的目標(biāo)，而公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容之一就是政府采購(gòu)制度。

1995年，上海市財(cái)政局和市衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級(jí)衛(wèi)生醫(yī)療單位加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)修購(gòu)經(jīng)費(fèi)管理的若干規(guī)定》，這是我國(guó)第一個(gè)政府采購(gòu)管理辦法，從此拉開(kāi)了我國(guó)政府采購(gòu)試點(diǎn)工作的序幕。1998年，深圳首次以立法的形式頒布并實(shí)施了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》，這也是我國(guó)政府采購(gòu)第一個(gè)地方性法規(guī)。1999年，財(cái)政部頒布了第一部政府采購(gòu)行政規(guī)章——《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。同年，《政府采購(gòu)法》也列入了全國(guó)人大立法計(jì)劃。

2002年6月29日，《政府采購(gòu)法》正式頒布，于2003年1月1日起施行，解決了我國(guó)政府采購(gòu)無(wú)法可依的困境。然而，僅《政府采購(gòu)法》遠(yuǎn)不足以涵蓋政府采購(gòu)活動(dòng)中涉及的眾多主體和各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，一系列配套的規(guī)章制度陸續(xù)出臺(tái)，為進(jìn)一步健全與完善我國(guó)政府采購(gòu)制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在此后的10年中，我國(guó)政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，法規(guī)制度體系不斷健全，管理體制機(jī)制不斷完善，政策成效不斷顯現(xiàn)，開(kāi)放談判穩(wěn)步推進(jìn)。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由2002年的1009億元增加到2012年的13977億元，占財(cái)政支出的比重也相應(yīng)由4.6%提高到11.1%。實(shí)踐表明，《政府采購(gòu)法》確立的政府采購(gòu)管理基本制度，順應(yīng)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的客觀要求，符合行政體制改革的方向。

——由程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變時(shí)期（2013年—2018年）。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府采購(gòu)工作正處于連接政府和市場(chǎng)的位置，政府和市場(chǎng)關(guān)系的新定位必然對(duì)政府采購(gòu)工作提出新的要求。

按照加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求，在堅(jiān)持公平公正公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則基礎(chǔ)上，著力完善市場(chǎng)規(guī)則，推動(dòng)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系。按照加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，將原本由政府直接提供的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)為向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)或合作方式提供，進(jìn)一步拓展政府采購(gòu)的領(lǐng)域范圍。適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合的要求，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不能下場(chǎng)做“運(yùn)動(dòng)員”，而是要定好規(guī)則當(dāng)好“裁判”，維護(hù)好市場(chǎng)秩序。按照構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的要求，遵循《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的非歧視和透明度原則，加強(qiáng)電子化手段管理等要求，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)行必要的改革和重構(gòu)，并注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性、完整性和前瞻性。

根據(jù)新形勢(shì)新要求，2013年時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在全國(guó)政府采購(gòu)會(huì)議上提出了“深化政府采購(gòu)制度改革要推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革”的思路。此后，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的政府采購(gòu)制度邁出了更加堅(jiān)實(shí)的一步。到2018年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模已達(dá)35861.4億元，較2012年增長(zhǎng)約157%。政府采購(gòu)法律制度體系日益健全，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、審批環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化、政府采購(gòu)信息化建設(shè)等重要改革舉措陸續(xù)實(shí)施，為同期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政府治理、財(cái)稅改革貢獻(xiàn)了力量。

——加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度時(shí)期（2019年至今）。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議指出：“深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度?！?/p>

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)召開(kāi)，提出“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上要取得明顯成效”的目標(biāo)。政府采購(gòu)制度是規(guī)范政府與市場(chǎng)交易活動(dòng)的基本制度，是現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理體系的重要組成部分。深化政府采購(gòu)制度改革，就是要推進(jìn)政府采購(gòu)制度更加成熟、更加定型，更加適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。由此可見(jiàn)，深化政府采購(gòu)制度改革也是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要工作。

按照《深改方案》的部署，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府采購(gòu)需求管理、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、規(guī)范小額零星采購(gòu)、政府采購(gòu)支持鄉(xiāng)村振興等一系列規(guī)章制度，并展開(kāi)了《政府采購(gòu)法》的修訂工作?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》針對(duì)采購(gòu)人主體責(zé)任缺失、采購(gòu)績(jī)效有待提高、政策功能發(fā)揮不充分、公共采購(gòu)制度不統(tǒng)一不銜接等問(wèn)題，以解決政府采購(gòu)實(shí)踐中的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，優(yōu)化政府采購(gòu)法律制度體系，打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政府采購(gòu)制度與國(guó)際通行規(guī)則接軌。

政府采購(gòu)管理中的突出問(wèn)題

——對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不全面，管理理念轉(zhuǎn)變不到位。

由于作為程序法的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》出臺(tái)較早，而《政府采購(gòu)法》中也規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，將政府采購(gòu)簡(jiǎn)單等同于招標(biāo)的觀念大量存在，認(rèn)為政府采購(gòu)就是單一的經(jīng)濟(jì)行為。一些政府采購(gòu)管理工作者以規(guī)范流程代替管理，在制定政府采購(gòu)管理制度時(shí)，將公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)降低，規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，對(duì)于不屬于政府采購(gòu)范疇的項(xiàng)目，也“一刀切”地要求必須執(zhí)行政府采購(gòu)流程。此外，采購(gòu)需求管理不到位的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。有些采購(gòu)人在編制采購(gòu)文件時(shí)，需求不夠清晰準(zhǔn)確，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與評(píng)審因素的量化指標(biāo)不能很好地對(duì)應(yīng)起來(lái)。還有些采購(gòu)人認(rèn)為政府采購(gòu)工作結(jié)束于合同簽訂環(huán)節(jié)，缺乏對(duì)履約驗(yàn)收的嚴(yán)格管理。

——主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，過(guò)于依賴采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行政府采購(gòu)的委托代理機(jī)制和第三方評(píng)審機(jī)制客觀上分解了采購(gòu)決策權(quán)。有些采購(gòu)人往往認(rèn)為，采購(gòu)流程由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)把關(guān)，采購(gòu)結(jié)果由評(píng)審專家決定，自己只需等待結(jié)果簽署合同即可，而忽略了采購(gòu)人才是采購(gòu)活動(dòng)的第一責(zé)任人。由于主體責(zé)任意識(shí)缺失，有些采購(gòu)人完全依賴采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)要求缺少深入研究的主動(dòng)性。而社會(huì)化的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主要停留在采購(gòu)程序的合規(guī)性代理，缺乏對(duì)采購(gòu)單位需求標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的專業(yè)化研究，且業(yè)務(wù)水平參差不齊，對(duì)政府采購(gòu)制度理解不到位、工作存在失誤的情況時(shí)有發(fā)生，加上采購(gòu)人缺乏必要的關(guān)注與復(fù)核，從而導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)不規(guī)范的情況。此外，部分采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)檔案管理意識(shí)不強(qiáng)，采購(gòu)過(guò)程中的相關(guān)文件留存在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，造成采購(gòu)檔案缺失。

——專業(yè)能力建設(shè)不到位，管理水平有待提高。

政府采購(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的專業(yè)化過(guò)程，包括需求標(biāo)準(zhǔn)的制定、市場(chǎng)供需狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的把握、具體采購(gòu)方式的選擇、合同相關(guān)條款的訂立以及采購(gòu)結(jié)果的履約和績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)業(yè)等多方面的專業(yè)知識(shí)和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)。但大部分單位的政府采購(gòu)管理人員數(shù)量有限，基層單位更是難以設(shè)置專職政府采購(gòu)管理人員。人員隊(duì)伍薄弱，而政府采購(gòu)制度體系又比較龐雜，往往造成相關(guān)人員難以真正吃透政府采購(gòu)制度體系知識(shí)，在制度解讀、采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等方面存在不深不細(xì)不實(shí)的問(wèn)題。部分單位還存在采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制不完善、采購(gòu)流程各環(huán)節(jié)的工作要求和崗位職責(zé)不夠細(xì)化、以政府采購(gòu)流程代替采購(gòu)內(nèi)部決策機(jī)制等問(wèn)題。

健全政府采購(gòu)管理體系的建議

——轉(zhuǎn)變管理理念，準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)內(nèi)涵。

政府采購(gòu)包含著采購(gòu)政策、采購(gòu)制度、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)管理等多方面內(nèi)容，它不僅是對(duì)政府采購(gòu)行為的管理制度，同時(shí)也是國(guó)家財(cái)政制度的重要組成部分。理解深化政府采購(gòu)制度改革的相關(guān)部署，要從實(shí)現(xiàn)新時(shí)代新征程目標(biāo)任務(wù)的高度，準(zhǔn)確把握新的戰(zhàn)略機(jī)遇、新的戰(zhàn)略任務(wù)、新的戰(zhàn)略階段、新的戰(zhàn)略要求和新的戰(zhàn)略環(huán)境，切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念；要從推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的廣度，認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)制度必須與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)，著力解決人民群眾反映的政府采購(gòu)領(lǐng)域突出問(wèn)題，發(fā)揮政府采購(gòu)政策工具宏觀調(diào)控功能，更好地推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步；要從構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度，發(fā)揮優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境對(duì)其他市場(chǎng)活動(dòng)形成引領(lǐng)示范作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。

——履行主體責(zé)任，落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。

樹(shù)立主體責(zé)任意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到采購(gòu)人是制定采購(gòu)需求、落實(shí)采購(gòu)政策、選擇采購(gòu)方式、公開(kāi)采購(gòu)信息、組織質(zhì)疑答復(fù)、開(kāi)展履約驗(yàn)收等采購(gòu)各環(huán)節(jié)的第一責(zé)任人。采購(gòu)人可以在相關(guān)環(huán)節(jié)中引入采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和專家提供專業(yè)化代理及咨詢服務(wù)，但不得將管理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給代理機(jī)構(gòu)和專家。在需求管理階段，將確定采購(gòu)需求所需的調(diào)查工作融入預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)階段，根據(jù)實(shí)際需求編制預(yù)算，從而提高預(yù)算的科學(xué)性合理性，實(shí)現(xiàn)硬化預(yù)算約束、規(guī)范財(cái)政支出。加快建立需求審查機(jī)制，明確采購(gòu)單位內(nèi)部采購(gòu)、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、監(jiān)督等管理部門(mén)職責(zé)，形成相互配合、齊抓共管的合力。在采購(gòu)實(shí)施階段，在合理利用代理機(jī)構(gòu)和專家力量的同時(shí)，著力提升采購(gòu)人員的知識(shí)水平和管理能力，使之能夠準(zhǔn)確把握采購(gòu)方向。在履約驗(yàn)收階段，切實(shí)把好最后一個(gè)關(guān)口，確保實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)。

——運(yùn)用信息技術(shù)，完善采購(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)。

政府采購(gòu)管采分離，加上管理隊(duì)伍人員不足，無(wú)法做到逐一跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展。而采購(gòu)項(xiàng)目的具體執(zhí)行人員往往不會(huì)經(jīng)常參與同類政府采購(gòu)活動(dòng)，對(duì)龐雜的政府采購(gòu)制度體系了解不足。基于此，依靠人工很難做好政府采購(gòu)管理工作。筆者認(rèn)為，應(yīng)充分利用信息化技術(shù)，建設(shè)政府采購(gòu)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。通過(guò)將制度流程固化到系統(tǒng)中，解決執(zhí)行不到位問(wèn)題；通過(guò)合理設(shè)置崗位權(quán)限，完善內(nèi)部決策機(jī)制；通過(guò)設(shè)定預(yù)警規(guī)則，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控；通過(guò)全流程數(shù)據(jù)歸集，完成采購(gòu)檔案電子化保存。

（作者單位：中國(guó)氣象局計(jì)劃財(cái)務(wù)司）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。