聯(lián)合體資質(zhì)并非全部“就低不就高”

【實(shí)務(wù)探討】

聯(lián)合體資質(zhì)并非全部“就低不就高”

■ 馬正紅

某集采機(jī)構(gòu)受委托對(duì)采購(gòu)人新建的辦公樓宇機(jī)電設(shè)備供貨與安裝項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算為1300萬(wàn)元，由于預(yù)算超過(guò)1000萬(wàn)元。依據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》的強(qiáng)制要求，本項(xiàng)目規(guī)定了安裝資格的特定要求：第一，投標(biāo)人應(yīng)具有建設(shè)主管部門頒發(fā)的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書（建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)二級(jí)及以上證書）》，如提供建設(shè)工程企業(yè)電子資質(zhì)證書版本，必須提供使用件。第二，本項(xiàng)目允許聯(lián)合體投標(biāo)。聯(lián)合體投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)文件規(guī)定，聯(lián)合體成員應(yīng)當(dāng)小于3家，并提交聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議且格式符合招標(biāo)文件的要求，明確一家單位為聯(lián)合體的牽頭人，聯(lián)合體各方不得再單獨(dú)參加或者與其他供應(yīng)商另外組成聯(lián)合體參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)。聯(lián)合體中有同類專業(yè)資質(zhì)的供應(yīng)商，按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)。

投標(biāo)截止時(shí)，共有7家單位遞交了投標(biāo)文件，開(kāi)標(biāo)一覽表顯示，有兩家聯(lián)合體投標(biāo)供應(yīng)商，都注明了聯(lián)合投標(biāo)的份額和內(nèi)容。其中一家聯(lián)合體投標(biāo)人的牽頭人為A公司，另一方為B公司；另一家聯(lián)合體投標(biāo)人的牽頭人為C貿(mào)易公司，另一方為D安裝公司。其他5家投標(biāo)供應(yīng)商均單獨(dú)投標(biāo)。開(kāi)標(biāo)后，集采機(jī)構(gòu)及時(shí)組織采購(gòu)人和專家進(jìn)行評(píng)審。經(jīng)資格審核、符合性審查、節(jié)能清單核查、綜合打分等一系列程序，最終，確定次低價(jià)的投標(biāo)人（A和B兩家公司）為第一中標(biāo)候選人。集采機(jī)構(gòu)及時(shí)在官方網(wǎng)站發(fā)布了預(yù)中標(biāo)結(jié)果公告，詳細(xì)公布了第一中標(biāo)候選人名稱、中標(biāo)品牌及型號(hào)、中標(biāo)理由、評(píng)委名單等應(yīng)當(dāng)公布的信息。

結(jié)果公布后，H公司在法定期限內(nèi)向集采機(jī)構(gòu)遞交了質(zhì)疑函。質(zhì)疑函的主要內(nèi)容是：第一中標(biāo)候選人屬于聯(lián)合體投標(biāo)，牽頭人為A公司，另一方為B公司。經(jīng)查詢，A公司的建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)為二級(jí)，B公司的建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)為三級(jí)，H公司也遞交了證明材料。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第二十二條的規(guī)定，聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商B來(lái)確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)，即為三級(jí)，因此，其聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)不符合特定要求，要求取消第一中標(biāo)候選人的中標(biāo)資格。集采機(jī)構(gòu)核實(shí)，確實(shí)存在以上問(wèn)題，上報(bào)監(jiān)管部門處理。監(jiān)管部門審核后作出決定，認(rèn)定第一中標(biāo)候選人的資格不符合要求，中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，并要求重新評(píng)審。

以上案例引出一個(gè)問(wèn)題：聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)，資質(zhì)等級(jí)該如何確定？

聯(lián)合體投標(biāo)有利有弊

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，允許供應(yīng)商以聯(lián)合體的形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)，十分必要。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是政府采購(gòu)項(xiàng)目通常為批量項(xiàng)目，規(guī)模較大，一般情況下，一個(gè)供應(yīng)商難以獨(dú)立完成。二是分散市場(chǎng)壓力，讓更多的供應(yīng)商獲得政府采購(gòu)的商業(yè)機(jī)會(huì)，讓更多的企業(yè)受益。三是政府采購(gòu)項(xiàng)目通常為復(fù)合型采購(gòu)項(xiàng)目，即一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目往往含有貨物、工程或者服務(wù)中的兩個(gè)或三個(gè)對(duì)象，或許需要多個(gè)供應(yīng)商聯(lián)合完成。一些供應(yīng)商只是設(shè)備貿(mào)易供應(yīng)商，對(duì)于含安裝工程的項(xiàng)目，由于其無(wú)安裝特定資質(zhì)，往往需要聯(lián)合體投標(biāo)。四是照顧中小企業(yè)。一些有資質(zhì)要求的項(xiàng)目，單個(gè)中小企業(yè)一般沒(méi)有參加的資格。即使允許參加，由于其實(shí)力和規(guī)模有限，競(jìng)爭(zhēng)能力也不強(qiáng)。如果允許它們組成一個(gè)聯(lián)合體，壯大實(shí)力，在能力上可以互補(bǔ)，就能在投標(biāo)中提高中標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)力。五是分散風(fēng)險(xiǎn)。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，有些投標(biāo)供應(yīng)商通常組成聯(lián)合體參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)。

對(duì)于和本案例類似的大型機(jī)電設(shè)備供貨及安裝招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)文件一般會(huì)要求項(xiàng)目的投標(biāo)人必須具有相應(yīng)的建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)，或者在投標(biāo)人不具有相應(yīng)的建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)等級(jí)的情況下，允許投標(biāo)人與有資質(zhì)的單位聯(lián)合參與項(xiàng)目的投標(biāo)。目前，有些采購(gòu)人傾向于中標(biāo)人是非聯(lián)合體，因?yàn)槁?lián)合體在具體合同履約上操作較難，而且聯(lián)合體之間也容易發(fā)生糾紛，給履約監(jiān)管造成困難，因此，有些招標(biāo)公告上標(biāo)明“該項(xiàng)目不接受聯(lián)合體投標(biāo)”。筆者認(rèn)為，對(duì)于大型、復(fù)雜的項(xiàng)目，往往都需要由多家實(shí)力雄厚的投標(biāo)人組建聯(lián)合體，以聯(lián)合體的形式參與到項(xiàng)目的招投標(biāo)中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，并最終“奪標(biāo)”。如果采購(gòu)人決定不接受聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明示；如果接受聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提供聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議，要求投標(biāo)人在協(xié)議書中明確投標(biāo)的牽頭人，各方承擔(dān)的工作份額和相應(yīng)的責(zé)任，各方權(quán)利、義務(wù)以及對(duì)外法律責(zé)任等。

聯(lián)合體投標(biāo)的法律規(guī)定

與一般投標(biāo)人相比，聯(lián)合體是一個(gè)針對(duì)某采購(gòu)項(xiàng)目而存在的臨時(shí)性組織，它具有主體的臨時(shí)性、主體的有條件性、組成的自主性等特征，它隨著項(xiàng)目的招標(biāo)而產(chǎn)生，隨著項(xiàng)目的完成而解散，聯(lián)合體的成員可以是法人、自然人，也可以是非法人組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十四條、《實(shí)施條例》第二十二條的規(guī)定，兩個(gè)以上的投標(biāo)人可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同參加投標(biāo)，但參加聯(lián)合體的投標(biāo)人都應(yīng)具備法定的條件。聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)。

聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)如何確定

在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)活動(dòng)中，聯(lián)合體投標(biāo)的，聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)到底如何確定？筆者認(rèn)為，聯(lián)合體的聯(lián)合有以下幾種情況，其資質(zhì)等級(jí)處理的方法也有所不同。

A公司和B公司具有相同的專業(yè)資質(zhì)。在這種情形下，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)?；蛘哒f(shuō)，聯(lián)合體的資格按“就低不就高”的原則確定，目的是防止聯(lián)合體以優(yōu)等資質(zhì)獲得采購(gòu)項(xiàng)目，卻由低級(jí)資質(zhì)的參與方履行合同，以保證采購(gòu)質(zhì)量。如本案例中，聯(lián)合體的牽頭人為A公司，聯(lián)合體另一方為B公司，A公司和B公司都具有相同的建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，A公司為二級(jí)，B公司為三級(jí)。依據(jù)《實(shí)施條例》第二十二條的規(guī)定，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)，因此，該聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)確定為三級(jí)。

A公司和B公司中只有一方具有該專業(yè)資質(zhì)。對(duì)于該情形，就不適用按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商來(lái)確定聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)。對(duì)于本案例而言，假設(shè)A公司和B公司組成聯(lián)合體投標(biāo)，B公司是設(shè)備的代理商，無(wú)建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，只負(fù)責(zé)機(jī)電設(shè)備供貨，而A公司具有二級(jí)建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)，負(fù)責(zé)安裝工程。在這種情形下，聯(lián)合體的資質(zhì)就按A公司的資質(zhì)來(lái)確定，其安裝資質(zhì)等級(jí)確定為二級(jí)。本案例中的另一家聯(lián)合體投標(biāo)人的牽頭人為C貿(mào)易公司，聯(lián)合體另一方為具有一級(jí)建筑機(jī)電安裝工程專業(yè)承包資質(zhì)的D公司，在該情形下，其聯(lián)合體資質(zhì)就按D公司的資質(zhì)來(lái)確定，其安裝資質(zhì)等級(jí)確定為一級(jí)。

A公司和B公司具有不同的專業(yè)資質(zhì)。對(duì)于該情形，也不適用“就低不就高”的原則來(lái)確定聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)。比如，某些項(xiàng)目的特定資格要求投標(biāo)人同時(shí)具有兩項(xiàng)不同的專業(yè)資質(zhì)（TT和YY資質(zhì)），采購(gòu)文件規(guī)定投標(biāo)人需同時(shí)具有TT二級(jí)或以上資質(zhì)和YY三級(jí)或以上資質(zhì)，如果投標(biāo)聯(lián)合體牽頭人A公司具有TT二級(jí)資質(zhì)，另一方B公司具有YY三級(jí)資質(zhì)，這種情形也不適用按照“就低不就高”的原則來(lái)確定聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)。

（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）

延伸閱讀

《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》第83頁(yè)

關(guān)于同類資質(zhì)且按協(xié)議分工承擔(dān)相同工作的供應(yīng)商組成的聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)的確定問(wèn)題，《實(shí)施條例》起草時(shí)有兩種不同意見(jiàn)。

一種意見(jiàn)是“就高不就低”，即聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)按照資質(zhì)等級(jí)高的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)。理由是政府采購(gòu)需要扶持中小企業(yè)，“就高”不會(huì)給中小企業(yè)參加政府采購(gòu)活動(dòng)造成障礙。

第二種意見(jiàn)是“就低”有利于保障采購(gòu)質(zhì)量和效果，也便于實(shí)現(xiàn)與招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定銜接。同時(shí)，“就高”還可防止資質(zhì)低的“拿項(xiàng)目”，防止資質(zhì)高的通過(guò)聯(lián)合體向資質(zhì)低的進(jìn)行利益輸送等腐敗行為發(fā)生。

經(jīng)多次討論并征求意見(jiàn)，《實(shí)施條例》最終采納了第二種意見(jiàn)。

需要說(shuō)明的是，聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)與各成員分工承擔(dān)的工作密切相關(guān)，采購(gòu)人在確定需求時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮可能存在的聯(lián)合體分工與供應(yīng)商資質(zhì)的關(guān)系。

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