聊聊政采行政裁決的“邊界感”

【案例看臺】

聊聊政采行政裁決的“邊界感”

■ 葉軍

當(dāng)前，全國各地財政部門正在進(jìn)行從傳統(tǒng)的政府采購?fù)对V處理轉(zhuǎn)變?yōu)檎少徯姓脹Q的改革。筆者認(rèn)為，這樣的改革必然涉及一些理念、原則和制度的轉(zhuǎn)變，從各地政府采購?fù)对V處理和政府采購行政裁決的一些實踐案例來看，厘清政府采購行政裁決的處理范圍或邊界問題，對于保證行政裁決的合規(guī)性有著重要意義。

裁決范圍限于申請裁決事項原則

傳統(tǒng)的政府采購?fù)对V處理在啟動后不完全受限于投訴人的投訴范圍。不久前，浙江省麗水市某縣財政局一個關(guān)于農(nóng)村生活污水處理設(shè)施維護(hù)服務(wù)項目投訴案件的處理就體現(xiàn)了這一點。在該案件處理中，財政部門駁回了投訴人的投訴事項，但同時發(fā)現(xiàn)該項目采購文件的評分標(biāo)準(zhǔn)中存在違反政府采購法的情形，因此，在駁回投訴人投訴的同時又認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無效并責(zé)令重新開展采購活動。在該投訴處理案件的行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機關(guān)對財政部門能否在政府采購?fù)对V處理中同時處理投訴事項以外的其他違法違規(guī)問題有不同看法。

筆者認(rèn)為，由于政府采購?fù)对V處理實際是財政部門對政府采購一種通常的監(jiān)督管理活動，所以從邏輯上來講，財政部門對處理過程中發(fā)現(xiàn)項目采購過程尚有投訴范圍之外的違法違規(guī)問題，也應(yīng)當(dāng)主動進(jìn)行調(diào)查一并作出處理。對超出投訴事項范圍的采購活動中的合規(guī)性問題依職權(quán)一并進(jìn)行處理，各地財政部門亦不乏相應(yīng)的案例。

那么，假設(shè)上述案件應(yīng)用行政裁決的辦法，應(yīng)當(dāng)如何處理？筆者認(rèn)為，在行政裁決制度環(huán)境下，因其解決的是民事糾紛，具備準(zhǔn)司法的特征，裁決者應(yīng)擯棄一般行政監(jiān)管活動的主動性，在裁決范圍或者邊界問題上，糾紛處理者應(yīng)堅持“不告不理”原則，緊緊圍繞申請人的申請事項范圍進(jìn)行案件事實的審查并作出裁決。這一點與法院對民事糾紛的裁判堅持不能超出原告訴訟請求范圍的原則，有著相同的原理和邏輯。在司法裁判中，一審判決事項若超出訴訟請求的范圍或者遺漏應(yīng)當(dāng)作出裁判的訴訟請求，將是二審法院撤銷一審判決的理由。對于政府采購行政裁決而言，原理亦相同，即若超申請事項裁決或者遺漏申請事項進(jìn)行裁決，亦將是司法審查撤銷行政裁決的理由。因此，如果在政府采購行政裁決處理過程中發(fā)現(xiàn)采購活動存在其他違法違規(guī)行為，則不得在行政裁決行為中進(jìn)行處理，而應(yīng)當(dāng)另行以其他行政監(jiān)管方式予以處理。

裁決范圍限于政府采購監(jiān)管職責(zé)原則

行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)和法定程序，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為。從該定義來看，行政裁決雖然是具備準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為，但與真正意義的司法行為的區(qū)別在于其仍然屬于行政行為。行政機關(guān)的行政裁決行為裁決的是與其行政管理活動密切相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，可以視為該行政機關(guān)特殊的行政管理活動。因此，政府采購行政裁決申請?zhí)峤徊脹Q的事項必須是財政部門政府采購監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的事項。

但在實踐中，清晰界定申請裁決的相關(guān)事項是否在政府采購行政裁決的邊界之內(nèi)仍有一定難度。比如，下面這個案例，當(dāng)?shù)刎斦块T在處理過程中就產(chǎn)生了不同意見。

某職業(yè)學(xué)校因教學(xué)培訓(xùn)之用采購一批設(shè)備，中標(biāo)結(jié)果公告后，其中一投標(biāo)供應(yīng)商提起政府采購行政裁決申請。申請事項1：本項目采購的A產(chǎn)品的制造商依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證，但中標(biāo)供應(yīng)商在《中小企業(yè)聲明函》中承諾，產(chǎn)品制造商并不具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證，申請人提交了相關(guān)市場監(jiān)督部門官網(wǎng)查詢截屏，用以證明該供應(yīng)商不具備相應(yīng)的生產(chǎn)許可證。申請事項2：申請人認(rèn)為，本項目采購的B產(chǎn)品屬于強制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄內(nèi)的產(chǎn)品，制造商依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)產(chǎn)品認(rèn)證，但中標(biāo)供應(yīng)商在《中小企業(yè)聲明函》中承諾的產(chǎn)品制造商未取得相應(yīng)產(chǎn)品認(rèn)證。據(jù)此，申請人認(rèn)為中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)行為違反了政府采購法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例和認(rèn)證認(rèn)可條例的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取消其中標(biāo)資格。針對該案例，第一種意見認(rèn)為，中標(biāo)供應(yīng)商提供的產(chǎn)品是否實際違反相關(guān)強制性規(guī)定為履約階段行為，如果其履約提供的產(chǎn)品存在違反認(rèn)證認(rèn)可條例或者工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例強制性規(guī)定的情形，對該事項查處的部門應(yīng)為市場監(jiān)督管理部門，財政部門不應(yīng)該對該申請事項進(jìn)行裁決。換言之，申請人的申請事項不屬于政府采購行政裁決范圍內(nèi)事項。第二種意見認(rèn)為，投標(biāo)人的投標(biāo)行為是否合規(guī)是采購活動合規(guī)性的重要內(nèi)容。雖然政府采購項目中涉及的貨物或者服務(wù)品類繁雜，政府采購監(jiān)管部門客觀上不可能對政府采購的貨物制造商或服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資質(zhì)條件進(jìn)行事前監(jiān)督管理，但是一般如本案例中財政部門收到裁決申請的，應(yīng)當(dāng)依法審查作出裁決。

筆者贊同第二種意見。首先，采購產(chǎn)品的制造商依照規(guī)定是否需要取得相應(yīng)資質(zhì)以及應(yīng)當(dāng)取得何種資質(zhì)在采購階段基本能夠明確。雖然財政部門并不具備直接判斷的職能和專業(yè)判斷能力，如生產(chǎn)許可證及產(chǎn)品認(rèn)證的問題涉及市場監(jiān)督管理部門的職能和專業(yè)判斷，財政部門可以協(xié)同市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行專業(yè)判斷（個別無法確定是否應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)資質(zhì)的產(chǎn)品，從一般市場主體“法無禁止即可為”的原則出發(fā)，應(yīng)當(dāng)視為無須取得相應(yīng)資質(zhì)）。其次，中標(biāo)供應(yīng)商實際提供產(chǎn)品的行為雖然發(fā)生在履約階段，但是在參加投標(biāo)階段已經(jīng)通過投標(biāo)文件承諾了產(chǎn)品的制造商具有相應(yīng)的資質(zhì)，制造商具備的產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售資質(zhì)已經(jīng)能夠明確（除非中標(biāo)供應(yīng)商提交書面材料表明相關(guān)產(chǎn)品的制造商正在取得相應(yīng)資質(zhì)的過程中，到履約時才能夠取得相應(yīng)資質(zhì)，這種情況另當(dāng)別論）。因此，中標(biāo)人實際交付產(chǎn)品行為發(fā)生在履約階段，并不能成為不進(jìn)行行政裁決的理由。

綜上，筆者認(rèn)為，政府采購行政裁決的邊界首先限于政府采購監(jiān)督管理職責(zé)范圍，其次還囿于裁決申請人的申請事項范圍，裁決者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握尺度，“應(yīng)裁未裁”或者“不應(yīng)裁而裁”均可能出現(xiàn)其裁決被復(fù)議或者訴訟撤銷的情形。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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