物業(yè)項目評審不宜“一刀切”

物業(yè)項目評審不宜“一刀切”

■ 尹華敏

筆者在從事政府采購工作實踐中，頻繁遇到對達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)管理服務(wù)采購項目，因采用綜合評分法而沒有采用最低評標價法評審被質(zhì)疑或投訴的情況。那么，達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)管理服務(wù)項目該采用綜合評分法還是采用最低評標價法評審呢？對此，筆者結(jié)合工作實踐情況談一談看法。

典型案例

2022年，某街道辦事處采購安置小區(qū)物業(yè)服務(wù)，采購預(yù)算2260581元/年，采購服務(wù)期限3年，采購方式備案為公開招標，評審方法為綜合評分法，其中，價格評審分設(shè)置為10分。在項目公告期間，收到某潛在供應(yīng)商質(zhì)疑，認為該項目采用綜合評分法不合理，應(yīng)采用最低評標價法。

在質(zhì)疑答復(fù)中，采購人依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》第十七條“購買主體應(yīng)當根據(jù)購買內(nèi)容及市場狀況、相關(guān)供應(yīng)商服務(wù)能力和信用狀況等因素，通過公開競爭擇優(yōu)確定承接主體”?！墩少徯枨蠊芾磙k法》第十九條“一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”之規(guī)定，認為“本項目屬于安置小區(qū)，和商業(yè)小區(qū)不同，且服務(wù)對象龐雜，需要供應(yīng)商具備較高的管理能力”，不屬于固定統(tǒng)一標準的物業(yè)服務(wù)項目；同時，法條提到的“一般”“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，并不是指必須要將價格作為授予合同的決定性因素和唯一因素，質(zhì)疑事項不成立。

法律規(guī)定

綜合上述案例情況，達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)服務(wù)采購項目，究竟采用最低評標價法還是綜合評分法呢？

經(jīng)梳理，當前與上述問題直接相關(guān)的法條如下：

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三條規(guī)定，集中采購目錄包括集中采購機構(gòu)采購項目和部門集中采購項目。技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構(gòu)采購項目。

《實施條例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法。

針對以上規(guī)定，《中華人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》就“最低評標價法適用范圍”作了明確解釋，指出除技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的招標項目外，原則上都應(yīng)當采用最低評標價法。這類項目是指采購人能提供明確采購需求的通用貨物或服務(wù)招標項目?！秾嵤l例》第三條中“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目”包括“物業(yè)服務(wù)”等。

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第五十四條規(guī)定，最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求，且投標報價最低的投標人為中標候選人的評標方法。技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法。

《政府采購需求管理辦法》第十九條規(guī)定，采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。

《政府采購需求管理辦法》提到的“一般”，某財政部門答復(fù)網(wǎng)友時回復(fù)“一般”就是指“原則上”；物業(yè)管理項目優(yōu)先采用公開招標采購方式，評審辦法主要采用最低評標價法。

各地做法

結(jié)合項目類別、法條規(guī)定，筆者查看了各地有關(guān)物業(yè)服務(wù)采購的具體做法，并從國家政府采購項目權(quán)威網(wǎng)站中國政府采購網(wǎng)，梳理了涉及寧夏、福建、江蘇、廣西、重慶以及天津等地物業(yè)服務(wù)采購項目的實施情況，從現(xiàn)有網(wǎng)上能查到且采用公開招標方式采購物業(yè)管理服務(wù)的項目來看，采購評審方法幾乎都采用綜合評分法，沒有采用最低評標價法。各地采用綜合評分法設(shè)置評審因素，主要有投標報價、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等因素，其中對于價格分的設(shè)置，都嚴格落實87號令第五十五條的規(guī)定。

經(jīng)梳理，對于物業(yè)管理服務(wù)項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，各地做法并不統(tǒng)一，爭論頗多。但選擇綜合評分法，概括起來主要還是有三點考量：一是存在采購固有觀念。采購人認為，通過綜合評分法能擇優(yōu)選出優(yōu)質(zhì)滿意的供應(yīng)商，采用最低評標價法無法保障服務(wù)質(zhì)量，也不能體現(xiàn)出供應(yīng)商的實力。二是對法條理解不同。業(yè)界普遍認為物業(yè)管理服務(wù)在國家、行業(yè)都沒有全面、規(guī)范的技術(shù)服務(wù)標準，特別是涉及醫(yī)院、影院等特殊場地的物業(yè)服務(wù)更是難以做到技術(shù)、服務(wù)標準統(tǒng)一，對物業(yè)管理服務(wù)是否歸類為需求客觀、明確，規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目一直存有爭議。三是采購執(zhí)行考量。采購人、業(yè)內(nèi)專家普遍認為采用最低評標價法會帶來供應(yīng)商的惡性競爭，造成供應(yīng)商故意壓低價格，惡意謀取中標，且因低價而難以保障服務(wù)質(zhì)量。

案例探究及建議

針對物業(yè)管理服務(wù)項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，業(yè)界有關(guān)專家提出了建議。

比如，有人認為，《政府采購需求管理辦法》并未規(guī)定物業(yè)管理應(yīng)當采用最低評標價法。以價格作為授予合同的主要考慮因素，從字面理解，并不意味著應(yīng)當采用最低評標價法。采用價格分占較大比重的綜合評分法，也屬于以價格作為授予合同的主要考慮因素。

還有人認為，87號令第五十四條明確，技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法?！墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》第六十六條更是明確包括物業(yè)管理服務(wù)在內(nèi)的后勤服務(wù)項目應(yīng)當采用最低評標價法。由此可見，制度設(shè)計者對于“物業(yè)管理服務(wù)項目適用最低評標價法”的認知是堅定、明確和一貫的。

《財政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第3971號（財稅金融類335號）提案答復(fù)的函》（財綜函〔2019〕15號）提出：“部分行業(yè)服務(wù)不適用于最低評標價法。最低評標價法招投標的結(jié)果往往是‘低價中標’，而低價通常意味著低投入、少投入，難以對服務(wù)質(zhì)量提供保障，并且可能造成市場‘劣幣驅(qū)逐良幣’。”《四川省財政廳關(guān)于防范和懲處政府采購中不正當競爭行為的通知》（川財采〔2017〕63號）也明確指出：“采購人、采購代理機構(gòu)在確定政府采購方式和評審方法的過程中，對于不易計算供應(yīng)商成本的采購項目，應(yīng)當審慎采用低價成交的采購方式和最低評標價法。”

綜上，筆者認為，目前物業(yè)管理服務(wù)評審方法存在爭議，主要還是對《政府采購需求管理辦法》第十九條第二款“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”規(guī)定的理解差異。堅守這種觀點的人員認為，以價格作為授予合同的主要考慮因素，就意味著只能采用最低評標價法；反對這種觀點的人員認為，該規(guī)定并不是強制規(guī)定只能采用最低評標價法，因為規(guī)定提出的是“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，當前，我國物業(yè)行業(yè)內(nèi)是沒有統(tǒng)一的技術(shù)、服務(wù)標準的，單純認為物業(yè)管理服務(wù)采用或全面推行最低評標價法，不符合物業(yè)管理需求差異大、標準難以統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實，無法確保政府采購需求有效達成。

綜合專家意見、行業(yè)爭議情況，筆者立足工作實踐，認為物業(yè)管理服務(wù)采購項目究竟采用哪種評審方法還應(yīng)因項目而定，而不應(yīng)該“一刀切”。

要準確界定物業(yè)管理采購事項。物業(yè)管理是指通過服務(wù)外包的方式對采購人辦公場所或公共場所開展保潔、保安、會議、綠化、維修、餐飲、車輛組織等日常綜合性的服務(wù)。不同的物業(yè)管理服務(wù)采購，可能采用不同的評審方法，無論采用哪種方法，在采購前或者制定采購需求前，都應(yīng)盡可能細化采購需求、精準描述服務(wù)內(nèi)容，按照《政府采購需求管理辦法》的要求把物業(yè)管理服務(wù)的各個環(huán)節(jié)、功能、應(yīng)用場景、目標描述清楚，比如，會議室面積多大，有沒有電梯，要求每天打掃幾次，地毯、地板、瓷磚的打掃要求是不是一樣，要用什么工具打掃，日常如何驗收等等。采購需求詳細明確，供采之間才能在采購需求上做到準確判斷，在中標后簽訂合同時確定履約驗收方案也才會有真正的依據(jù)，無論采用最低評標價法還是綜合評分法都不會影響服務(wù)質(zhì)量。

要根據(jù)需求和定位合理選擇評審方法。有關(guān)規(guī)定將“物業(yè)管理”與“通用設(shè)備”一并列舉為“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目”，按照《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）“C1204物業(yè)管理服務(wù)”的定義，其涉及辦公場所或其他公用場所水電供應(yīng)服務(wù)、設(shè)備運行、門窗保養(yǎng)維護、保潔、綠化養(yǎng)護等管理和服務(wù)各方面，涵蓋領(lǐng)域廣，屬于多專業(yè)、多工種的綜合性服務(wù)，同時又因類別不同而需求不同，還會根據(jù)建筑業(yè)態(tài)的功能和采購人需求不同而產(chǎn)生差異化需求的服務(wù)事項。建議項目評審方法的選定不能單純理解法條的規(guī)定，要根據(jù)采購項目實際、物業(yè)服務(wù)定位與要求，客觀分析，合理比較選擇最有利于項目實施、最能營造公平公正營商環(huán)境的方式，而不能刻板理解和應(yīng)用法條。

盡快建立統(tǒng)一規(guī)范的國家或行業(yè)服務(wù)標準。據(jù)了解，目前比較規(guī)范、詳細的物業(yè)標準是2004年中國物業(yè)管理協(xié)會印發(fā)的《普通住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)等級標準(試行)》（中物協(xié)〔2004〕1號，以下簡稱《標準》）。根據(jù)《標準》內(nèi)容和使用說明，《標準》由基本要求、房屋管理、共用設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護、協(xié)助維護公共秩序、保潔服務(wù)、綠化養(yǎng)護管理等六大項內(nèi)容組成，明確僅適用于普通商品住房、經(jīng)濟適用住房、房改房、集資建房、廉租住房等普通住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)，不適用于實行市場調(diào)節(jié)價收費的高檔商品住宅小區(qū)。在選用本《標準》時，應(yīng)充分考慮住宅小區(qū)的建設(shè)標準、配套設(shè)施設(shè)備、服務(wù)功能及業(yè)主（使用人）的居住消費能力等因素。因此，從上述表述來看，物業(yè)管理服務(wù)是難以做到統(tǒng)一服務(wù)和技術(shù)標準的，特別是諸如商業(yè)小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、影院、政府辦公等場所的物業(yè)。建議由國家行業(yè)主管部門或是行業(yè)協(xié)會牽頭，圍繞物業(yè)服務(wù)采購中端，完善行業(yè)標準，分類建立完善辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校等有關(guān)物業(yè)管理的服務(wù)和技術(shù)標準，供采購人按需選擇并使用，為物業(yè)管理服務(wù)的執(zhí)行提供參考，為法條的規(guī)定提供依據(jù)。

最后，筆者想說，強化政府采購政策功能，是深化政府采購制度改革的重要要求，也是凸顯政府采購宏觀調(diào)控職能的重要手段。作為采購人、采購代理機構(gòu)以及行業(yè)從業(yè)人員，不應(yīng)該以單純思維去理解法條，而應(yīng)在政府采購政策的支持下，本著營造公平公正的營商環(huán)境，有利于項目實施，最大化利用、挖掘法條和政策內(nèi)涵，釋放政策、法條紅利，科學(xué)、合理選擇最有利于項目實施的方式，有效保障市場主體各方利益。

（作者單位：四川省彭州市政府采購中心）

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