采購(gòu)人應(yīng)緊跟政策要求，下好先手棋

采購(gòu)人應(yīng)緊跟政策要求，下好先手棋

■ 李剛

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，有些采購(gòu)人常錯(cuò)誤判定項(xiàng)目屬性。以此前的一則處罰案件為例，某高校A、B區(qū)校內(nèi)食堂廚房提升改造工程項(xiàng)目，預(yù)算金額283.31萬(wàn)元，屬于與建筑工程“新建、改建、擴(kuò)建”無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，之后的更換設(shè)備兼伴隨的設(shè)備安裝，應(yīng)適用政府采購(gòu)法。同時(shí)，該項(xiàng)目達(dá)到政府采購(gòu)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)目本應(yīng)定性為貨物采購(gòu)，采購(gòu)人卻參照工程招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)選擇了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，導(dǎo)致采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤。

對(duì)于上述案件，采購(gòu)人應(yīng)引以為戒，嚴(yán)格根據(jù)法定的工程定義確定項(xiàng)目屬性。這里要注意的是，關(guān)于工程定義，政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法存在分界不清、重疊的情況，政府采購(gòu)法對(duì)工程的定義是：建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七條和招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條對(duì)工程的定義保持一致，即：建設(shè)工程包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)工程以是否依法必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)為界，分別適用招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法，分別采用招標(biāo)和非招標(biāo)方式。那么，與“新、改、擴(kuò)”無(wú)關(guān)且不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目在定性上就存在盲區(qū)，需要采購(gòu)人仔細(xì)斟酌，從法理和項(xiàng)目實(shí)際需要出發(fā)，確定采購(gòu)屬性。

《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的指導(dǎo)思想和基本原則是以強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任為核心，全面落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。面對(duì)類(lèi)似上述案例的問(wèn)題，明確采購(gòu)人的職責(zé)權(quán)限、歸口管理、預(yù)算管理和執(zhí)行相銜接就顯得尤為重要了?！邦A(yù)則立，立則行，行則達(dá)”，因此，在預(yù)算管理的源頭——采購(gòu)需求階段，就應(yīng)組織對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行全面布局及防控，確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理，對(duì)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的時(shí)間安排、采購(gòu)組織形式和委托代理安排、采購(gòu)包劃分與合同分包、供應(yīng)商資格條件、采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍和評(píng)審規(guī)則等進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

在當(dāng)前的實(shí)務(wù)操作中，采購(gòu)人面臨兩個(gè)層面的問(wèn)題。一方面是法規(guī)層面的問(wèn)題。政府采購(gòu)法明確規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，根據(jù)政府采購(gòu)法第二十八條的規(guī)定，采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。也就是說(shuō)，從政府采購(gòu)法的層面，給予了采購(gòu)人預(yù)算批復(fù)具體實(shí)施的權(quán)限?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第七條規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。”采購(gòu)人可以在預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)最大程度地滿足采購(gòu)需求，比如，基本支出的修繕和運(yùn)維，以及可細(xì)分的專項(xiàng)項(xiàng)目，在立項(xiàng)批復(fù)環(huán)節(jié)，即可把握政府采購(gòu)資金投入規(guī)模，在實(shí)施階段也有調(diào)劑的余地。權(quán)利意味著責(zé)任，責(zé)任體現(xiàn)著擔(dān)當(dāng)，財(cái)政投入能否實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購(gòu)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，采購(gòu)人的責(zé)任重大。

另一方面是機(jī)關(guān)事業(yè)單位特有的行政職能交錯(cuò)導(dǎo)致的歸口管理難題，即多頭管理。許多采購(gòu)人依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及其他相關(guān)法規(guī)要求，按照從源頭上預(yù)防腐敗及分工制衡的原則，采用“管采分離”的運(yùn)行模式，監(jiān)管職責(zé)和采購(gòu)職責(zé)由不同部門(mén)行使，實(shí)行政事分開(kāi)、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等內(nèi)控和監(jiān)督機(jī)制。建立形成了計(jì)財(cái)、采購(gòu)、業(yè)務(wù)（業(yè)務(wù)職能主管部門(mén)）“三足鼎立”的內(nèi)部政府采購(gòu)業(yè)務(wù)分工。計(jì)財(cái)部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算（立項(xiàng)及評(píng)審、批復(fù)）、支付及績(jī)效考核（評(píng)估），采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)具體采購(gòu)流程，業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)（需求）、執(zhí)行、驗(yàn)收以及資產(chǎn)歸檔，多頭管理易導(dǎo)致“九龍治水”的局面，每一環(huán)節(jié)的脫節(jié)，既易造成采購(gòu)糾紛和訴訟，又嚴(yán)重影響政府采購(gòu)執(zhí)行效率。采購(gòu)人內(nèi)控管理機(jī)制的完善以及精細(xì)化管理水平的提高在很大程度上決定了項(xiàng)目的成敗。

去年，財(cái)政部上線了中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告、單位核算、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)整體進(jìn)行整合規(guī)范，通過(guò)嵌入系統(tǒng)的控制規(guī)則規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，為深化預(yù)算制度改革提供基礎(chǔ)保障。從支出發(fā)力牽住了預(yù)算管理的牛鼻子，采購(gòu)人所有需要預(yù)算安排的資金，都必須以預(yù)算項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)施全生命周期管理，同時(shí)，入庫(kù)項(xiàng)目必須要有明確的績(jī)效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理常態(tài)化和規(guī)范化，并運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將控制規(guī)則嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成順向逐級(jí)控制和逆向?qū)崟r(shí)反饋的完整管理閉環(huán)，全面強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)掌握預(yù)算調(diào)整變更，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行。采購(gòu)人應(yīng)借此契機(jī)加快完善內(nèi)控管理機(jī)制，管是目的，分是手段，“管采”務(wù)必形成合力，切實(shí)做到歸口管理，建立政府采購(gòu)與預(yù)算、財(cái)務(wù)（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)督。既要分清角色、厘清職責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等，準(zhǔn)確定位，做到不越位、不失職，更要有所擔(dān)當(dāng)，在促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、支持中小微企業(yè)發(fā)展、實(shí)施綠色采購(gòu)保護(hù)環(huán)境、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面認(rèn)真落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任。

政府采購(gòu)涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高，工作千頭萬(wàn)緒，但萬(wàn)變不離其宗的是政策導(dǎo)向。在新形勢(shì)下，采購(gòu)人如何緊跟政策，依法開(kāi)展政府采購(gòu)工作？結(jié)合實(shí)務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把握以下三點(diǎn)，一是苦練內(nèi)功，準(zhǔn)確把握法規(guī)體系，提高業(yè)務(wù)能力；二是統(tǒng)籌規(guī)劃，歸口管理，做好預(yù)算管理和執(zhí)行的銜接；三是完善內(nèi)控管理機(jī)制，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線之際，借力發(fā)力，下好先手棋。

(作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購(gòu)處）

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