新行政復(fù)議法對(duì)政府采購(gòu)的影響與啟示

【聚焦·新行政復(fù)議法】

編者按：2023年9月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)，自2024年1月1日起施行。因相關(guān)修改內(nèi)容將對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管產(chǎn)生影響，故從本期開始，本報(bào)特設(shè)專欄，邀請(qǐng)業(yè)界人士對(duì)此進(jìn)行探討。

新行政復(fù)議法對(duì)政府采購(gòu)的影響與啟示

■ 張澤明

9月1日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)新修訂的行政復(fù)議法，自2024年1月1日起施行。新修訂的行政復(fù)議法，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政復(fù)議的受理范圍，調(diào)整了行政復(fù)議的審理程序，以加強(qiáng)行政復(fù)議對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，其中諸多修訂條款既會(huì)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督與執(zhí)行產(chǎn)生影響，也能為政府采購(gòu)下一步發(fā)展提供制度啟示。

新行政復(fù)議法對(duì)政府采購(gòu)的影響

一是基層財(cái)政部門不再具有政府采購(gòu)的行政復(fù)議權(quán)。按照新行政復(fù)議法，除了財(cái)政部作為國(guó)務(wù)院組成部門還可以管轄對(duì)本部門、派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織作出的行政行為不服的復(fù)議外，縣級(jí)以上財(cái)政部門不再具有行政復(fù)議管轄權(quán)。這就意味著，基層財(cái)政部門作出的與政府采購(gòu)有關(guān)的行政行為，一旦產(chǎn)生行政復(fù)議，將由本級(jí)政府司法行政部門受理，不可再由上級(jí)財(cái)政部門受理。

二是多種政府采購(gòu)行為明確可由行政復(fù)議受理。新修訂的行政復(fù)議法，以列舉明示的方式擴(kuò)大了行政復(fù)議的受理范圍，規(guī)定行政機(jī)關(guān)有“限制競(jìng)爭(zhēng)”“不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等行政協(xié)議”“在政府信息公開中侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益”等行為的，行政相對(duì)人均可以提起行政復(fù)議。這就意味著，當(dāng)政府采購(gòu)活動(dòng)將導(dǎo)致限制競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果、采購(gòu)人未依法執(zhí)行政府和社會(huì)資本合作（PPP）特許經(jīng)營(yíng)合同、存在政府采購(gòu)信息公開不規(guī)范等情況時(shí)，行政相對(duì)人如提起行政復(fù)議，在受理上將不再存在模糊性。

尤其對(duì)于行政相對(duì)人申請(qǐng)信息公開而行政機(jī)關(guān)卻不予公開的案件，新行政復(fù)議法不僅首次規(guī)定了此類案件行政復(fù)議將作為行政訴訟的前置條件，而且還規(guī)定了行政復(fù)議可以適用簡(jiǎn)易程序，進(jìn)行書面審理。由于相對(duì)于行政訴訟，行政相對(duì)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)的救濟(jì)時(shí)間更短、經(jīng)濟(jì)成本更低，理論上會(huì)使更多政府采購(gòu)信息公開不規(guī)范的問題變成行政復(fù)議案件。這也意味著財(cái)政部門、代理機(jī)構(gòu)在處理政府采購(gòu)信息公開的事情上需更加謹(jǐn)慎。

三是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查、糾正政府采購(gòu)規(guī)范性文件的力度將大大提高。新修訂的行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議附帶審查規(guī)范性文件的程序進(jìn)一步明確，即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照本法第五十六條、第五十七條的規(guī)定有權(quán)處理有關(guān)規(guī)范性文件或者依據(jù)，認(rèn)為相關(guān)條款合法的，在行政復(fù)議決定書中一并告知；認(rèn)為相關(guān)條款超越權(quán)限或者違反上位法的，決定停止該條款的執(zhí)行，并責(zé)令制定機(jī)關(guān)予以糾正”。筆者認(rèn)為，這明顯擴(kuò)大了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)糾正不合理規(guī)范性文件的權(quán)限，有利于提升行政相對(duì)人將自己認(rèn)為不合法的政府采購(gòu)規(guī)范性文件提交行政復(fù)議審核的積極性。同時(shí)，這也是出臺(tái)政府采購(gòu)規(guī)范性文件的各行政機(jī)關(guān)要特別注意的點(diǎn)。

四是擴(kuò)大了行政復(fù)議第三人的參與范圍，將對(duì)財(cái)政部門行政裁決產(chǎn)生影響。原行政復(fù)議法有對(duì)第三人參加行政復(fù)議的基本要求，即必須第三人與行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系才行。而新修訂的行政復(fù)議法在此基礎(chǔ)上，增加了與行政復(fù)議案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人，也可以申請(qǐng)參加行政復(fù)議，或者由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通知其作為第三人參加行政復(fù)議。

這樣就會(huì)出現(xiàn)一種情況：如果財(cái)政部門在政府采購(gòu)行政裁決書面審查與調(diào)查取證時(shí)，只聽取與政府采購(gòu)活動(dòng)有利害關(guān)系的第三人（即參與了政府采購(gòu)活動(dòng)的第三人）的意見，而沒有考慮聽取與裁決結(jié)果有利害關(guān)系的第三人的相關(guān)意見，則在行政裁決被行政復(fù)議時(shí)，將可能面臨因突然加入新的第三人而導(dǎo)致復(fù)議結(jié)果不理想的情況。

新行政復(fù)議法對(duì)政府采購(gòu)的啟示

一是在政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制中嘗試引入行政調(diào)解。新修訂的行政復(fù)議法首次規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件時(shí)可以進(jìn)行調(diào)解。目前，在基層雖然已有一些財(cái)政部門開始試行在行政裁決前進(jìn)行行政調(diào)解，但在全國(guó)層面上還缺乏明文規(guī)定。因此，相關(guān)部門可以充分考慮政府采購(gòu)的實(shí)踐與即將施行的行政復(fù)議適用調(diào)解的實(shí)際效果，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)將行政調(diào)解引入政府采購(gòu)行政裁決中。

二是在政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制中引入專業(yè)力量。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，提高行政復(fù)議人員專業(yè)素質(zhì)?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立由相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會(huì)，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，并就行政復(fù)議工作中的重大事項(xiàng)和共性問題研究提出意見?！贝送猓壳霸趯I(yè)度較高的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政裁決領(lǐng)域，各地紛紛嘗試建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛行政裁決專家?guī)旎蚣夹g(shù)調(diào)查官制度。例如，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局辦公室在《關(guān)于技術(shù)調(diào)查官參與專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)侵權(quán)糾紛行政裁決辦案的若干規(guī)定（暫行）》中明確，將技術(shù)調(diào)查官引入行政裁決辦案中，通過(guò)專家?guī)旎蛘{(diào)查官制度充分引入專業(yè)化力量，為行政裁決服務(wù)。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)行政裁決的專業(yè)度較高，也同樣面臨人才專業(yè)化不夠的問題。有鑒于此，相關(guān)部門可以參考上述做法來(lái)不斷完善政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制?，F(xiàn)在基層財(cái)政部門在作出正式的行政裁決意見前，往往要咨詢單位法律顧問的意見，其實(shí)這已經(jīng)有了引入專業(yè)化力量的雛形了。未來(lái)可以參照新行政復(fù)議法，在引入專業(yè)力量和專業(yè)化裁決人員制度建設(shè)上更進(jìn)一步。

三是政府采購(gòu)監(jiān)管與行政裁決可以試行提審制與提級(jí)管轄。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，“上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)需要，可以審理下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄的行政復(fù)議案件。下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其管轄的行政復(fù)議案件，認(rèn)為需要由上級(jí)機(jī)關(guān)審理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定。”這其實(shí)就是行政復(fù)議領(lǐng)域的提審制與提級(jí)管轄。

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，已有地區(qū)開始嘗試行政裁決提級(jí)管轄。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳在《關(guān)于指導(dǎo)和支持盟市開展政府采購(gòu)行政裁決工作的通知》中規(guī)定，盟市財(cái)政部門受理的涉及金額較大、案情較為復(fù)雜、難以獨(dú)立處理的政府采購(gòu)?fù)对V案件，可報(bào)請(qǐng)自治區(qū)財(cái)政廳給予專業(yè)指導(dǎo)和支持。內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳將根據(jù)案件具體情況，組織或委派業(yè)務(wù)人員和律師進(jìn)行綜合分析并提出相關(guān)參考意見，指導(dǎo)盟市財(cái)政部門作出處理決定。這為政府采購(gòu)實(shí)行監(jiān)管和行政裁決的提審制和提級(jí)管轄提供了重要參考。

四是行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議中止與終止的規(guī)定，防止行政復(fù)議因意外原因陷入程序僵局中，對(duì)政府采購(gòu)具有較強(qiáng)的借鑒意義。例如，新行政復(fù)議法規(guī)定，在行政復(fù)議期間有以下情形之一的，行政復(fù)議中止：作為申請(qǐng)人的公民死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政復(fù)議；作為申請(qǐng)人的公民喪失參加行政復(fù)議的行為能力，尚未確定法定代理人參加行政復(fù)議；作為申請(qǐng)人的公民下落不明；作為申請(qǐng)人的法人或者其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人；申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人因不可抗力或者其他正當(dāng)理由，不能參加行政復(fù)議；依照本法規(guī)定進(jìn)行調(diào)解、和解，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人同意中止；行政復(fù)議案件涉及的法律適用問題需要有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)；行政復(fù)議案件審理需要以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而其他案件尚未審結(jié)等。新行政復(fù)議法還規(guī)定了觸發(fā)行政復(fù)議終止程序的情形，包括申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予撤回；作為申請(qǐng)人的公民死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政復(fù)議權(quán)利；作為申請(qǐng)人的法人或者其他組織終止，沒有權(quán)利義務(wù)承受人或者其權(quán)利義務(wù)承受人放棄行政復(fù)議權(quán)利等。

筆者認(rèn)為，新行政復(fù)議法列舉的這些意外因素，也同樣會(huì)影響政府采購(gòu)行政裁決程序的正常進(jìn)行，而目前《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）尚沒有明文規(guī)定如何在行政裁決中處理這些意外因素。因此，筆者建議，可以參照新行政復(fù)議法的前述規(guī)定，適時(shí)進(jìn)一步明確政府采購(gòu)行政裁決對(duì)前述類似異常情況的處理。

五是新行政復(fù)議法細(xì)化了聽證環(huán)節(jié)程序，或?qū)φ少?gòu)有所啟發(fā)。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，“聽證由一名行政復(fù)議人員任主持人，兩名以上行政復(fù)議人員任聽證員，一名記錄員制作聽證筆錄。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織聽證的，應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的5日前將聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和擬聽證事項(xiàng)書面通知當(dāng)事人。申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由拒不參加聽證的，視為放棄聽證權(quán)利。被申請(qǐng)人的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加聽證。不能參加的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并委托相應(yīng)的工作人員參加聽證。申請(qǐng)人、第三人可以委托一至兩名律師、基層法律服務(wù)工作者或者其他代理人代為參加行政復(fù)議?！边@一系列條款進(jìn)一步明確了行政復(fù)議的程序細(xì)節(jié)，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人都做了有力約束，為高效率開好行政復(fù)議聽證會(huì)提供了保障。筆者認(rèn)為，這些條款對(duì)于政府采購(gòu)行政裁決的調(diào)查和質(zhì)證有一定借鑒意義。相關(guān)部門可以按照新行政復(fù)議法前述條款的思路，進(jìn)一步明確政府采購(gòu)行政裁決調(diào)查和質(zhì)證環(huán)節(jié)的具體程序，確保各相關(guān)方都能及時(shí)參加調(diào)查和質(zhì)證，提高調(diào)查和質(zhì)證程序的權(quán)威性與效率。

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