聊聊“不重要”的政采品目

【從品目做起①】

聊聊“不重要”的政采品目

編者按：2022年，財政部發(fā)布了最新版本的《政府采購品目分類目錄》，作了諸多改進，以適應(yīng)深化政府采購制度改革和預算管理一體化工作的需要。然而，在實踐中，很多從業(yè)者反映不會用。為了更好地讓新版《政府采購品目分類目錄》“落地”，本報從本期起特開設(shè)“從品目做起”欄目，針對品目如何使用的問題進行答疑解惑。

■ 曹慶峰

在實踐中，政府采購品目（以下簡稱品目）的存在感不強。在很多場合中，品目很容易被忽視，甚至直接被無視。就連在最重要的采購文件中，品目也不是必備要素。但是，若據(jù)此來論證品目不重要的話，那就大錯特錯了。確切地說，品目在政府采購領(lǐng)域相當重要，它是政府采購領(lǐng)域一項重要的基礎(chǔ)制度。

品目的基礎(chǔ)地位

品目作為一個專用名詞，在《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）中首次出現(xiàn)。首次出現(xiàn)在行政法規(guī)中，似有與品目的基礎(chǔ)地位不相匹配之感。但需要注意的是，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條第二款在對“政府采購”進行定義時，是否屬于集中采購目錄是判定項目是否屬于政府采購的一項必備要素，其中，品目是構(gòu)成集中采購目錄的基礎(chǔ)，因為采購目錄的全稱是“政府采購品目分類目錄”。同時，本條的第五款、第六款和第七款又分別對貨物、工程和服務(wù)三大品目進行了定義，這三大品目在政府采購體系中還有另一個專用名稱——項目屬性。對于品目與項目屬性的關(guān)系，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第七條表述得很清楚：“采購人應(yīng)當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定?！?/p>

綜合來看，在《政府采購法》第一條闡述了立法宗旨和目的后，品目在《政府采購法》第二條中隱性出現(xiàn)，并且又作為政府采購定義構(gòu)成的重要基礎(chǔ)。

再來看三大品目的定義方式，《政府采購法》對貨物類、工程類和服務(wù)類三大品目采用不同的定義方式。貨物和工程這兩類品目采用的是描述式的定義，即：貨物是指各種形態(tài)和種類的物品；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。從數(shù)學集合的角度看，服務(wù)類品目是貨物類品目和工程類品目的補集，三者構(gòu)成了全集，實現(xiàn)全覆蓋。這為品目在政府采購整個制度體系中的基礎(chǔ)地位提供了制度保障。

品目的重要應(yīng)用

如果不能展現(xiàn)自己的重要應(yīng)用，品目即使擁有基礎(chǔ)地位也是枉然。筆者試著梳理了品目的重要應(yīng)用場景。

兩法適用上的校驗。政府采購工程以及工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)究竟是適用《政府采購法》，還是適用招標投標法，實踐中屢有爭議。在兩法適用上，品目雖沒有“定海神針”的作用，但還是可以發(fā)揮校驗的作用，來保證其邏輯自證。如政府采購項目若選用工程類品目，則采購方式必定不能采用招標方式，否則就與《實施條例》第七條第一款相沖突。

《政府采購法》的適用。對于分散限額以下的政府采購項目，其品目是否屬于集中采購目錄，直接決定了該項目是否適用《政府采購法》，也決定了相關(guān)供應(yīng)商能否據(jù)此提出質(zhì)疑與投訴的權(quán)利。

另外，是否屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標的認定同樣需要品目的“助攻”。根據(jù)《實施條例》第二十八條的規(guī)定，在一個財政年度內(nèi)，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標，但項目預算調(diào)整或者經(jīng)批準采用公開招標以外方式采購除外。

采購政策的適用。在政府采購活動實施過程中，項目屬性是一項重要因素，直接制約著政府采購相關(guān)政策的落實，而品目又是確定項目屬性的基礎(chǔ)，兩者共同確定采購政策的適用。

一是政府采購政策功能的落實。例如，對于政府采購支持中小企業(yè)政策，因項目屬性的不同，其對供應(yīng)商的要求也不同。貨物類項目，對中小企業(yè)的確定按照“穿透式”的要求進行，而對于工程類和服務(wù)類項目則無此要求。對于環(huán)保節(jié)能政策功能的落實則基本依托于品目進行認定。

二是確定價格分的設(shè)置。根據(jù)87號令的規(guī)定，采用招標方式的，貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。

采用競爭性磋商的，綜合評分法貨物項目的價格分值占總分值的比重為30％至60％，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重為10％至30％。有特殊情況需要在上述規(guī)定范圍外設(shè)定價格分權(quán)重的，應(yīng)當經(jīng)本級人民政府財政部門審核同意。

三是確定項目付款的安排。對于貨物類和服務(wù)類項目，各地的預付款普遍在30%及以上，同時不得預留或收取質(zhì)量保證金。而對于工程類項目，根據(jù)《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》的規(guī)定，包工包料工程的預付款按合同約定撥付，原則上預付比例不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%，同時可以預留或收取質(zhì)量保證金。

政府采購的資源整合。促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)列入了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》第一條所闡述的立法宗旨和目的中，可以預見，隨著全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的推進，政府采購的資源整合將提上日程。如何推進資源整合？筆者認為，品目應(yīng)該是一個重要抓手。以評審專家資源整合為例，《財政部關(guān)于貫徹落實整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》（財庫〔2015〕163號）明確要求，按照品目確定全國統(tǒng)一的政府采購評審專家分類標準，以此整合本地區(qū)的專家資源。

全面融入財政業(yè)務(wù)。政府采購只有建立起與其他財政業(yè)務(wù)的聯(lián)系才能全面融入財政業(yè)務(wù)。品目作為政府采購領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的標準化語言，承擔起了政府采購全面融入財政業(yè)務(wù)的技術(shù)使命。通過品目與部門預算經(jīng)濟分類的關(guān)聯(lián)，政府采購實現(xiàn)了向上與預算執(zhí)行相連；通過品目與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》（GB/T 14885）等標準的關(guān)聯(lián)，政府采購實現(xiàn)了向下與資產(chǎn)業(yè)務(wù)銜接。

品目的未來設(shè)想

品目在政府采購領(lǐng)域的基礎(chǔ)地位和重要作用決定了品目的完善不是一朝一夕就能完成，就目前來看，以下三項工作應(yīng)該是需要重點考慮的。

做精做細品目。為適應(yīng)深化政府采購制度改革和預算管理一體化工作需要，財政部對2013年發(fā)布的《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）進行了修訂，于2022年發(fā)布了新的《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2022〕31號，以下簡稱《政府采購品目分類目錄2022版》）。對照2021年印發(fā)《國家標準化發(fā)展綱要》的要求，《政府采購品目分類目錄2022版》在標準化上主要有了三項改進。

其一，對品目的代碼長度進行了標準化，統(tǒng)一由1位拉丁字母和4級代碼8位阿拉伯數(shù)字組成，改變了以往品目代碼長短不一的問題；其二，貨物類品目與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》（GB/T 14885）統(tǒng)一為一套編碼體系，為政府采購與資產(chǎn)管理的有效銜接提供了基礎(chǔ)保障；其三，《中央本級政府購買服務(wù)指導性目錄》的所有目錄均已在《政府采購品目分類目錄2022版》中體現(xiàn)，為政府購買服務(wù)實施政府采購提供了制度保障。

《政府采購品目分類目錄2022版》在標準化上雖有了很大改進，但在做精做細上仍有待提高，品目的內(nèi)涵及品目之間的邊界還不是很清晰與明確。最理想的品目設(shè)置，用集合的語言描述就是，全部品目的并集構(gòu)成全集，同一級次的任何兩個品目的交集則為空集。只有品目做精做細后，才能為其拓展應(yīng)用場景打下堅實的制度基礎(chǔ)。

拓展應(yīng)用場景。最近，河南省魯山縣迎賓大道路口城市雕塑工程項目引發(fā)輿論關(guān)注。究其原因有很多，其中一個就是造價因素。與之類似的長沙雕塑網(wǎng)傳其造價僅為17萬元，與魯山雕塑715萬元的造價形成了巨大價差。如何充分挖掘同類采購項目的歷史成交信息，避免此類問題的再次出現(xiàn)就擺在了我們面前。畢竟2021年全國的政府采購規(guī)模已經(jīng)達到3.64萬億元，如此的數(shù)據(jù)金礦若不進行充分挖掘，則實在有愧于大數(shù)據(jù)時代的要求。

根據(jù)《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）第十條的規(guī)定，了解同類采購項目的歷史成交信息是采購人開展需求調(diào)查的一個重要可選項，如何將此項制度要求落地？在實踐中，比如，可以通過搜索標題關(guān)鍵字來查找同類采購項目的歷史成交信息。但由于目前采購項目的項目名稱命名并沒有相應(yīng)的規(guī)范，實踐中即使是同類采購項目，其項目名稱也未必類似。正如《國家標準化發(fā)展綱要》所言，標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，尋找同類采購項目的歷史成交信息也急需一種標準化的手段。品目無疑是當仁不讓，因為在政府采購領(lǐng)域，只有品目能滿足標準化、全覆蓋這兩項要求。因此，筆者建議，各級政府采購網(wǎng)除了提供貨物類、工程類、服務(wù)類這三大品目外，應(yīng)該還要提供相應(yīng)的末級品目查詢，便于準確快捷地查找同類采購項目的歷史成交信息。

品目做精做細為拓展應(yīng)用場景提供了制度保障，反過來，品目應(yīng)用場景的不斷拓展又為品目做精做細提出更高的要求。兩者相互促進，推動著品目的不斷完善。

嘗試反饋機制。品目雖然如此重要，但在確定品目上，實踐中似乎是采購人一家說了算，其他的政府采購當事人，特別是供應(yīng)商，為其較真的情形在筆者的印象中似乎沒有過，實務(wù)探討也難覓其蹤跡。這有悖于品目的基礎(chǔ)地位和重要作用。因此，在確定品目的過程中，如何調(diào)動政府采購當事人的積極性，特別是供應(yīng)商參與糾錯機制，需要全體政采人集思廣益與群策群力。只有建立起一整套反饋機制，才能從根本上保障品目使用的正確性，這對于提升采購文件的編制質(zhì)量，規(guī)范政府采購活動，充分發(fā)揮政府采購的政策功能，都具有非常重要的意義。

（作者單位：浙江省嘉興市財政局）

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