信用評價為采購人“擇優(yōu)”代理機構(gòu)提供依據(jù)

【本期關(guān)注】

信用評價為采購人“擇優(yōu)”代理機構(gòu)提供依據(jù)

■ 宋軍

日前，財政部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作的通知》。其中，在代理機構(gòu)方面，整治內(nèi)容包括了代理機構(gòu)違規(guī)收費、逾期不退還保證金等問題。采購人如何規(guī)避這些代理機構(gòu)擇優(yōu)選擇呢？由此，筆者想就代理機構(gòu)的信用評價體系建設(shè)談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）第十九條規(guī)定：“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)?！睂τ凇坝袡?quán)自行選擇”，《中華人民共和國政府采購法實施條例》并沒有進行明確和規(guī)范。為此，《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》第十二規(guī)定：“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目特點、代理機構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評價結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機構(gòu)?！?/p>

“擇優(yōu)選擇”應(yīng)如何落實？

在財政部出臺的相關(guān)文件中，針對代理機構(gòu)管理模式的改革，筆者的理解主要有三個方面：一是代理機構(gòu)的發(fā)展方向。即按照“科學(xué)定位、突出特色、強化服務(wù)”的原則確定重點代理領(lǐng)域，不斷細化代理的專業(yè)化水平，走差異化發(fā)展道路。二是逐步推行信用評價管理。即財政部制定政府采購信用管理相關(guān)辦法，明確政府采購信用評價指標和相關(guān)評價方法及標準。三是實行專業(yè)能力評價。即推動行業(yè)協(xié)會制定代理機構(gòu)服務(wù)規(guī)范和統(tǒng)一的專業(yè)能力評價標準，開展專業(yè)能力評價，提升代理機構(gòu)和評審專家的專業(yè)化服務(wù)水平。

綜上所述，筆者認為，應(yīng)全面落實實施意見，建立科學(xué)、完善的代理機構(gòu)信用評價體系，讓采購人可以“擇優(yōu)選擇”代理機構(gòu)。

制定出臺信用評價管理辦法

規(guī)范信用評價工作，應(yīng)制定出臺代理機構(gòu)信用評價管理辦法。

代理機構(gòu)的信用評價工作涉及代理機構(gòu)的利益，甚至關(guān)系“生死存亡”。筆者認為，信用評價體系建設(shè)應(yīng)遵循幾個原則：一是 “公開、公平、公正”原則。代理機構(gòu)信用評價是一種管理模式，目的是為了規(guī)范代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，為采購人選擇代理機構(gòu)提供一定依據(jù)。二是寬嚴相濟的原則。在信用評價過程中，雖然是信用信息的收集、記載、匯總工作，但實質(zhì)上卻關(guān)系行業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的“生死”。因此，信用評價應(yīng)堅持寬嚴相濟的原則，對待原則性問題或違反法律法規(guī)的問題，必須嚴肅處理，非原則性問題靈活處理。三是主觀評價與客觀評價相結(jié)合。評價行為一般多為主觀評判，在代理機構(gòu)信用評價中，應(yīng)更多地考慮客觀評價，將主觀評價和客觀評價合理搭配，使評價體系更加科學(xué)，評價結(jié)果更有說服力。

另外，筆者認為，可探索將代理機構(gòu)中國有企業(yè)或國有控股企業(yè)與民營（私）企業(yè)分開進行信用評價。在綜合實力等方面，具有國有企業(yè)背景的代理機構(gòu)比民營（私）企業(yè)要占優(yōu)勢，如果一同評價，最終結(jié)果是非特殊情況下，大型的代理機構(gòu)信用排名大概率靠前，小型代理機構(gòu)則相對靠后，不利于采購代理市場充分競爭。

在信用評價時間方面，由于信用評價信息的延遲性，信用評價頻率不可太密集，對代理機構(gòu)信用評價的時間建議以半年為一個周期，這與對集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查規(guī)定保持一致，也便于采購人擇優(yōu)選擇，還有利于相關(guān)監(jiān)督部門監(jiān)督檢查。

對于信用評價結(jié)果，在公開之前，是一個監(jiān)督管理部門與代理機構(gòu)“博弈”的過程，代理機構(gòu)必然會維護自己的權(quán)益，因此，需要有一個澄清方式以及反映訴求的渠道等。

信用評價標準設(shè)定依據(jù)

關(guān)于代理機構(gòu)信用評價標準設(shè)定的依據(jù)，筆者認為，在目前情形下，依據(jù)有三個。

一是《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》。對于代理機構(gòu)設(shè)立的條件，政府采購法第六十條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！睂τ谏鐣頇C構(gòu)，《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，代理機構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；具備獨立辦公場所和代理政府采購業(yè)務(wù)所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應(yīng)當(dāng)具備必要的評審場地和錄音錄像等監(jiān)控設(shè)備設(shè)施并符合省級人民政府規(guī)定的標準。

二是政府采購法及其實施條例。我國政府采購法律法規(guī)并未對代理機構(gòu)信用評價標準內(nèi)容作出明確規(guī)定。政府采購法第五十九條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查?！闭少彵O(jiān)管部門既然要實施監(jiān)督檢查，必然是以對代理機構(gòu)的法定要求作為依據(jù)，所以，信用評價體系中標準的設(shè)定，應(yīng)參考有關(guān)規(guī)定。政府采購法及其實施條例規(guī)定的監(jiān)督檢查主要內(nèi)容為：有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等。

三是代理機構(gòu)的職責(zé)。在委托范圍內(nèi)，采購人的職責(zé)就是代理機構(gòu)的職責(zé)。只要采購人委托給代理機構(gòu)，并簽訂了委托代理協(xié)議，那么代理機構(gòu)就應(yīng)該履行采購人的職責(zé)。依據(jù)我國政府采購法律法規(guī)，歸納起來主要有：按《中華人民共和國預(yù)算法》的要求編制政府采購預(yù)算并按批準的預(yù)算執(zhí)行，講究績效；落實政府采購的政策功能；確定采購需求和編制采購實施計劃；公開、公平、公正地對待供應(yīng)商；依法處理質(zhì)疑和配合做好投訴等事宜；合同的簽訂、履行與驗收、支付等事宜；政府采購的績效評價；政府采購檔案的管理；政府采購法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)等。

信用評價標準主要內(nèi)容定置

筆者了解到，目前有些地方探索的“記分式”“考核式”管理模式，只是考慮要求代理機構(gòu)不應(yīng)該怎么做，而不是引導(dǎo)代理機構(gòu)應(yīng)該如何做。代理機構(gòu)信用評價體系建設(shè)，關(guān)鍵在評價指標標準設(shè)定是否科學(xué)、評價內(nèi)容設(shè)置覆蓋是否全面、權(quán)重要素設(shè)計是否合理等。

筆者認為，代理機構(gòu)信用評價標準總的有兩個部分，硬、軟件情況和執(zhí)行操作情況?！墩少彺頇C構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定的采購代理機構(gòu)設(shè)立的基本條件，既包括了硬件要求，也包括了軟件要求。其中硬件要求有三個：一是獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二是不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；三是辦公場所、監(jiān)視設(shè)備等的基本要求。軟件實力為制度建設(shè)，包括政府采購制度、內(nèi)控機制和企業(yè)管理制度等。

有了高素質(zhì)的人才隊伍和全方位的管理制度，這只是做好代理機構(gòu)的基本前提。從政府采購法及其實施條例到《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》對代理機構(gòu)的監(jiān)督檢查內(nèi)容來看，其信用評價內(nèi)容還必須包括但不限于如下幾個方面：代理機構(gòu)名錄信息的真實性；有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，包括政府采購政策功能的落實；采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況，有些采購方式的采購程序既不能缺少，也不可顛倒；內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況以及政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能情況，包括采購文件編制水平、與發(fā)售、評審組織、信息公告發(fā)布、評審專家抽取及評價、員工再教育培訓(xùn)等情況；政府采購回避執(zhí)行情況；詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況和配合投訴等處理情況；檔案管理情況；其他政府采購從業(yè)情況等。

信用評價應(yīng)注意事項

代理機構(gòu)的信用評價管理是一項系統(tǒng)工程，關(guān)系到政府采購市場的規(guī)范與統(tǒng)一，因此應(yīng)注意如下事項。

一是關(guān)于信用評價中的“權(quán)重”設(shè)定問題。

一般情況下，其信用評價影響較大的事項和內(nèi)容，其權(quán)重設(shè)定分值高些、多些。筆者認為，有這三個方面的內(nèi)容其權(quán)重可以相對高些。

——法律法規(guī)規(guī)定的嚴令禁止的事項。在政府采購活動中，有些是法律法規(guī)規(guī)定嚴令禁止的事項或負面清單上明令禁止的事項，因此，其權(quán)重應(yīng)相對高些。如以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇等。

——相關(guān)硬性指標和條件。在政府采購法規(guī)中，對于采購代理機構(gòu)的硬性指標要求和條件其實不多，而這些硬性指標是開展政府采購活動的基本要求，否則不能開展政府采購代理業(yè)務(wù)，所以，這些硬性指標和條件其權(quán)重要高些。

——客觀評價的分值。在代理機構(gòu)的信用評價中，主要是通過主觀評價和客觀評價來進行。主觀評價可能因評價者的綜合素質(zhì)而得出不同的判斷，分別給出好、中、差三種不同的評價，而影響主觀評價結(jié)論的因素較多?？陀^評價在于有與沒有、好與差之間。它不受評價者其他因素的影響，它是客觀存在的事實。因此，對于需要通過主觀評價的內(nèi)容，其權(quán)重相對要低些，客觀評價的權(quán)重相對要高些。

二是注重與政府采購績效評價相結(jié)合。

代理機構(gòu)信用評價體系的建設(shè)，要注重與政府采購績效評價相結(jié)合，綜合考慮績效評價結(jié)果的運用。

三是處理好規(guī)范市場和鼓勵發(fā)展與競爭的關(guān)系。

推行代理機構(gòu)信用評價管理工作，其目的是為了規(guī)范采購代理機構(gòu)的代理行為，在制定代理機構(gòu)信用評價管理辦法和信用評價體系時，要充分考慮中小型代理機構(gòu)的利益，防止壟斷市場的形成。既要考慮規(guī)范市場，又要考慮代理機構(gòu)的專業(yè)性，還要考慮市場競爭的充分性。

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