深圳市打造自行采購項目 全方位監(jiān)管的探索及思考

深圳市打造自行采購項目  全方位監(jiān)管的探索及思考

■ 焦仲鳴 胡靜

根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》“第二條 國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織使用財政性資金采購貨物、工程或者服務(wù)的，適用本條例。企業(yè)使用財政性資金進(jìn)行采購的，依照其他相關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行?！薄暗谄邨l 政府采購以集中采購為主，自行采購為輔……集中采購目錄以外、集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購項目，由采購人參照本條例規(guī)定自行采購……”等內(nèi)容的規(guī)定，自行采購項目屬于政府采購范疇，應(yīng)當(dāng)遵循政府采購的基本原則，參照政府采購的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門負(fù)責(zé)其采購活動的監(jiān)督和管理。

2019年3月，深圳市財政局制定印發(fā)《深圳市本級采購人政府采購工作責(zé)任制管理辦法》，對指導(dǎo)市本級預(yù)算單位正確行使采購人權(quán)利，落實(shí)采購人主體責(zé)任，提高政府采購質(zhì)量、效率和資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，該辦法印發(fā)后，財政部先后出臺了《政府采購需求管理辦法》等多項制度文件，深圳市需要修訂該辦法并將新的制度要求轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)定。2022年9月，深圳市財政局制定印發(fā)《深圳市落實(shí)采購人主體責(zé)任實(shí)施辦法》，更加深化政府采購制度改革，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效，該辦法進(jìn)一步明確了自行采購的內(nèi)控管理及自行采購的實(shí)施形式、資格審查、操作程序等有關(guān)事項。由此可見，財政部門對于自行采購的管控愈發(fā)重視。

深圳市自行采購現(xiàn)狀

近年來，隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，根據(jù)市財政局歷年《深圳市政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，政府集中采購限額和品目均在逐年變化：一是政府集中采購限額逐年提高。自2015年以來政府集中采購貨物或服務(wù)類項目限額標(biāo)準(zhǔn)是20萬元，2016年調(diào)整為50萬元，2019年調(diào)整為100萬元，目前2023年集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)仍是100萬元，政府集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)逐年較大幅度提高，使得采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下空間越來越大，導(dǎo)致自行采購項目的數(shù)量逐年增加。二是政府集中采購品目呈現(xiàn)下降趨勢。自2015年以來政府集中采購品目數(shù)量是57個，2016年：55個，2017年：49個，2018年：45個，2019年：43個，2020年：30個，2021-2022年：35個，2023-2024年：38個。納入集中采購目錄內(nèi)的采購品目呈現(xiàn)下降趨勢，導(dǎo)致集中采購目錄外項目越來越多，而自行采購項目也隨之逐年增多。在此政策影響下，自行采購業(yè)務(wù)近幾年來快速發(fā)展，同時各政府對于自行采購領(lǐng)域逐漸簡政放權(quán)，采購人主體責(zé)任越來越強(qiáng)，伴隨而來也涌現(xiàn)出各種問題。如部分預(yù)算單位存在內(nèi)控體系不健全、經(jīng)費(fèi)支出不規(guī)范、合同管理待加強(qiáng)等問題。

2020年7月，寶安區(qū)財政局印發(fā)《寶安區(qū)自行采購工作指引》，對自行采購的各部門工作職責(zé)、采購人內(nèi)部管理制度、采購預(yù)算、采購原則、組織實(shí)施方式、合同管理、驗(yàn)收付款等內(nèi)容進(jìn)行了制度化指引。據(jù)深圳交易集團(tuán)有限公司（以下簡稱交易集團(tuán)）有關(guān)數(shù)據(jù)，目前寶安區(qū)政府采購單位共有704家，其中學(xué)校590所（含幼兒園420所），公立醫(yī)院10家（含1家市屬醫(yī)院），街道10個，其余各級行政部門、事業(yè)單位等，涉及大量的自行采購項目，同時也涌現(xiàn)出各種問題，經(jīng)調(diào)查研究，總結(jié)為以下幾點(diǎn)原因：

——監(jiān)管主體缺乏監(jiān)管手段。自行采購項目普遍具有以下幾點(diǎn)問題：一是標(biāo)的范圍廣、內(nèi)容繁雜，包括物業(yè)、食材、消殺等各類眾多采購項目，很難實(shí)現(xiàn)集約化管理；二是采購程序不統(tǒng)一規(guī)范，有的采購單位僅通過科室會議或是一個科長就能決定采購程序，采購程序非常草率；三是采購過程缺乏有效公開手段，有的采購單位僅通過單位門口大屏幕發(fā)布招標(biāo)信息，招標(biāo)評標(biāo)更是無監(jiān)管、無約束，協(xié)助調(diào)查的幾個案件，均無法有效追溯自行采購項目的資料，對于案件查證、追根溯源是非常大的阻力，這就導(dǎo)致監(jiān)管主體在缺乏監(jiān)管手段的情況下，很難做到監(jiān)管到位，易滋生腐敗行為，甚至在事后回溯過程中面臨數(shù)據(jù)無法歸集、查無實(shí)據(jù)、查無可查的困境。

——采購主體缺乏制度管控。部分采購單位對于自行采購工作不夠重視，認(rèn)為不是政府采購范圍，不需要嚴(yán)格按照政府采購法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，沒有建立相應(yīng)的自行采購細(xì)則及內(nèi)控體系，忽視了對自行采購的程序管理工作，再加上采購單位在采購活動中有較大自主權(quán)，缺乏有效內(nèi)、外部監(jiān)管?，F(xiàn)仍有部分采購單位沒有建立相對完善的內(nèi)控機(jī)制，自行采購過程隨意，容易造成廉潔風(fēng)險以及財政資金的浪費(fèi)。

——供應(yīng)商主體缺乏優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。自行采購缺乏集招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)疑投訴、信息公開及規(guī)則統(tǒng)一的平臺，可能存在采購單位暗箱操作、項目不公開透明的微腐敗行為，且會造成供應(yīng)商主體質(zhì)疑投訴不斷。有供應(yīng)商在過往的自行采購活動中反映自行采購存在信息不公開、交易成本高、效率低、無質(zhì)疑投訴渠道以及招投標(biāo)流程繁瑣的問題，這就易導(dǎo)致營商環(huán)境惡化，與“放管服”政策精神相悖。

自行采購系統(tǒng)上線的優(yōu)勢及意義

近期，依托新上線的深圳市統(tǒng)一的智慧采購系統(tǒng)，交易集團(tuán)以更高標(biāo)準(zhǔn)升級改造自行采購系統(tǒng)，使得自行采購系統(tǒng)操作更便捷，流程更高效，監(jiān)管更透明，并將這一系統(tǒng)鑲嵌至全市統(tǒng)一的智慧采購系統(tǒng)中供各區(qū)借鑒采用，助力全市公共資源交易領(lǐng)域數(shù)字化、信息化，筆者認(rèn)為自行采購系統(tǒng)的上線具備以下優(yōu)勢及意義：

——監(jiān)管信息全流程公開透明、全流程可追溯。自行采購系統(tǒng)助力自行采購工作全流程監(jiān)管與廉政防控，破解自行采購項目采購過程不公開、監(jiān)管信息缺失、事后審查難追溯等難題，實(shí)現(xiàn)自行采購各項工作全記錄、全流程可追溯，促進(jìn)自行采購公開透明、監(jiān)管集中，規(guī)范采購人“自由裁量權(quán)”,真正踐行“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”“防范于未然”“防范于微然”，不想腐、不敢腐、不能腐的“鐵籠子”越扎越緊。

——規(guī)范交易規(guī)則，夯實(shí)采購人主體責(zé)任的“堤壩”。自行采購系統(tǒng)可以通過不同的方式實(shí)施采購，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一進(jìn)場交易、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管手段的全生命周期管理，切實(shí)強(qiáng)化采購人主體意識，發(fā)揮采購人主體責(zé)任，保障自行采購自主權(quán)，自行采購規(guī)則規(guī)范化管理，讓各類采購人形成“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)，能進(jìn)則進(jìn)”采購進(jìn)場交易意識，扎實(shí)樹立風(fēng)清氣正的廉潔采購氛圍。

——降低交易成本，提高交易效率，優(yōu)化營商環(huán)境見實(shí)效。一是能有效降低自行采購過程的市場交易成本。線上的電子化采購，使得采購信息和招投標(biāo)更加便捷、高效，信息傳遞的高速化，降低了采購信息發(fā)布的時間成本，其次，使用電子投標(biāo)文件，能夠減少采購環(huán)節(jié)，減少紙質(zhì)標(biāo)書的制作費(fèi)用，降低供應(yīng)商的投標(biāo)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是提高了自行采購的效率和質(zhì)量。自行采購的電子化突破了地域和時間的限制，實(shí)現(xiàn)采購過程的信息共享，交易各方主體能夠充分地享受網(wǎng)絡(luò)資源，有效減少了信息不對稱的負(fù)面影響，采購行為全過程接受自行采購監(jiān)管部門及社會公眾雙重監(jiān)督，不僅使“陽光采購”落到實(shí)處，增加供應(yīng)商參與競爭的機(jī)會，而且擴(kuò)大項目競爭性，有效落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境政策。

——為行業(yè)主管部門年度決策提供依據(jù)。圍繞“促進(jìn)公共資源交易陽光化運(yùn)行”的目標(biāo)，“制度+系統(tǒng)”雙管齊下規(guī)范自行采購活動，自行采購系統(tǒng)可為行業(yè)主管部門提供分類別的年度數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)分析不同類型貨物、服務(wù)及工程的年度采購金額、數(shù)量、各單位的采購偏好等內(nèi)容，解決行業(yè)監(jiān)管盲點(diǎn)、痛點(diǎn)，如同類別項目多頻次、多單位購買是否可進(jìn)行批量集中采購，為下一年度的采購計劃提供決策依據(jù)，推動公共資源交易公平競爭、陽光交易、健康可持續(xù)發(fā)展。

——為采購人提供更加高效便捷的服務(wù)。自行采購系統(tǒng)只需采購人在電腦上進(jìn)行操作，實(shí)現(xiàn)采購主體采購流程“網(wǎng)上辦、公開辦、一次辦”。同一系統(tǒng)流程運(yùn)行下，輔之以采購人的內(nèi)控制度，全流程公開、透明，進(jìn)一步規(guī)范各類參與自行采購項目主體的行為，有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。同時，充分保留各采購人自主權(quán)，在堅持“三公”原則和誠實(shí)信用的前提下，可以通過多種方式組織實(shí)施項目，采購人采購滿意度和供應(yīng)商的公平參與度持續(xù)提升，進(jìn)一步促進(jìn)政府采購活動更加公開、公平、公正。

針對自行采購項目全方位監(jiān)管的思考

對于自行采購項目全方位監(jiān)管，筆者有以下幾點(diǎn)思考：

一是建立采購需求管理系統(tǒng)。針對自行采購項目立項環(huán)節(jié)，采購人在確定采購需求和編制采購實(shí)施計劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險控制管理活動的階段，配套采購需求管理系統(tǒng)進(jìn)行全過程留痕及審核。采購人可以通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，在系統(tǒng)上形成采購需求調(diào)查報告。同時，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險事項，對采購需求和采購實(shí)施計劃進(jìn)行一般性審查和重點(diǎn)審查，并形成正式的采購需求，由系統(tǒng)推送至自行采購管理系統(tǒng)。

二是上線自行采購管理系統(tǒng)。針對自行采購項目交易環(huán)節(jié)，自行采購系統(tǒng)設(shè)置進(jìn)場交易、委托社會采購代理機(jī)構(gòu)、線下自行組織等不同實(shí)施方式采購模塊，規(guī)定了“評審定標(biāo)”“競價定標(biāo)”等各類靈活、豐富的采購方式，全過程線上留痕。配備線上評審、線上抽取專家、電子營業(yè)執(zhí)照登錄等功能，充分降低交易成本，讓交易更高效便捷，提高每次交易的效率和質(zhì)量，并將交易結(jié)果推送至合同履約監(jiān)管系統(tǒng)。

三是建立合同管理平臺。針對項目簽訂合同、履約驗(yàn)收階段，采購人可以憑借在自行采購系統(tǒng)形成的備案登記表，在合同管理平臺上進(jìn)行合同預(yù)審、合同辦件、合同履約要素審核、合同備案、合同履約評價等內(nèi)容，系統(tǒng)實(shí)時顯示合同簽訂進(jìn)度、履約驗(yàn)收進(jìn)度等內(nèi)容，并與資金支付系統(tǒng)鑲嵌對接，實(shí)時顯示資金支付進(jìn)度，保障合同簽約、合同支付的進(jìn)度提醒等內(nèi)容，并形成全區(qū)合同庫。

四是嵌入預(yù)警信息監(jiān)管系統(tǒng)。可以在自行采購系統(tǒng)中嵌入預(yù)警信息監(jiān)管內(nèi)容，增加“示警信息”功能點(diǎn)獨(dú)立展示示警信息，包括但不限于被立案供應(yīng)商的提示、同一供應(yīng)商在一年內(nèi)多次中標(biāo)同一采購單位多個項目、供應(yīng)商綜合得分分值差距過大、同一個項目不同供應(yīng)商的法人相同、兩個供應(yīng)商一年內(nèi)同時參與同一項目投標(biāo)等信息。通過該類提示預(yù)警，為監(jiān)管部門提供線索，及時提醒采購人供應(yīng)商情況，保障自行采購工作順利進(jìn)行。

通過以上四個系統(tǒng)模塊的對接串聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)自行采購項目全過程留痕，全過程監(jiān)管，全過程追溯等要求，為轄區(qū)自行采購項目的實(shí)施達(dá)成從采購需求、交易過程、合同履約等全生命周期管理。

    （作者單位：深圳交易集團(tuán)寶安分公司、深圳交易研究院有限公司）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。