能否將安全生產(chǎn)類證書、市場(chǎng)銷量排名作為評(píng)審因素

【案例看臺(tái)】

能否將安全生產(chǎn)類證書、市場(chǎng)銷量排名作為評(píng)審因素

■ 杭正亞

案情簡(jiǎn)介

2020年7月29日，某中學(xué)教學(xué)裝備采購項(xiàng)目的招標(biāo)文件規(guī)定：投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》的得2分。廠商2016-2018年任意一年國(guó)內(nèi)商用PC市場(chǎng)銷量排名前3（以IDC數(shù)據(jù)為準(zhǔn)）的得2分。2020年8月3日、8月14日，Y公司對(duì)上述內(nèi)容提出了質(zhì)疑和投訴。2020年9月15日，P縣財(cái)政局認(rèn)為，要求投標(biāo)人提供《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》并無不當(dāng)。招標(biāo)文件規(guī)定的是“投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》”，并未規(guī)定投標(biāo)人可以提供《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》或可以投具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品。另外，IDC排名體現(xiàn)了企業(yè)的綜合服務(wù)實(shí)力，反映了消費(fèi)者對(duì)同類產(chǎn)品不同品牌的認(rèn)可程度，將IDC數(shù)據(jù)作為加分項(xiàng)，符合擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)律，是采購人擇優(yōu)選擇的權(quán)力，與《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第二十條并不沖突。因此，P縣財(cái)政局作出投訴處理決定，駁回投訴。

Y公司不服，向P縣法院提起訴訟，法院認(rèn)為相關(guān)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)符合有關(guān)規(guī)定，駁回Y公司的訴訟請(qǐng)求。

Y公司不服，上訴至P市中級(jí)法院。P市中級(jí)法院經(jīng)審理認(rèn)為：1.“投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》”中“具有”一詞，從字面解釋應(yīng)為“具備、擁有、保有”的意思，該證書應(yīng)當(dāng)是投標(biāo)人本身擁有的，P縣財(cái)政局的解釋明顯已經(jīng)超出招標(biāo)文件規(guī)定的字面意思，明顯不具有合理性。上述規(guī)定已經(jīng)構(gòu)成限制或者排斥本身不具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》的潛在供應(yīng)商；2.將市場(chǎng)銷量排名前3作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未達(dá)到該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的潛在供應(yīng)商具有明顯的排斥作用，且該評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)與投標(biāo)人所提供貨物、服務(wù)的質(zhì)量也不必然相關(guān)，會(huì)造成部分潛在供應(yīng)商喪失公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，帶有明顯的傾向性，是以其他不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。因此，Y公司稱招標(biāo)文件規(guī)定不當(dāng)?shù)纳显V理由成立，P縣財(cái)政局作出的投訴處理決定均適用法律錯(cuò)誤。P市中級(jí)法院于2021年3月9日作出行政判決，撤銷P縣法院一審判決和P縣財(cái)政局投訴處理決定。

焦點(diǎn)分析

焦點(diǎn)一：對(duì)“投標(biāo)人具有”的解釋，應(yīng)作廣義解釋還是狹義解釋？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于提供《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》，投標(biāo)人、代理商、供貨商都可以提供，可選擇性比較大，因此不存在差別歧視的問題。Y公司錯(cuò)誤地解釋為“該要求為投標(biāo)人必須具有自己的《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》才可得分”，是其錯(cuò)誤的主觀臆測(cè)或惡意曲解。筆者認(rèn)為，這實(shí)際上是對(duì)“投標(biāo)人具有”作了廣義解釋，本案中的投訴處理決定與一審判決都是作廣義解釋。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“投標(biāo)人具有”就是投標(biāo)人本身具有，不包括代理商、供貨商，對(duì)于本身不具有該證書的投標(biāo)人來說是差別歧視條款，這實(shí)際上是作了狹義解釋。本案中二審判決就是作狹義解釋。

筆者認(rèn)為，對(duì)“投標(biāo)人具有”作狹義解釋是正確的。狹義解釋，在本案中是指嚴(yán)格按照招標(biāo)文件條款的字面含義進(jìn)行的解釋，不偏離條款的字面含義。而廣義解釋，是一種不拘泥于招標(biāo)文件條款的文字含義，進(jìn)行較為自由的解釋，甚至可以改變條款原意。因此，狹義解釋更適用于需要精確認(rèn)定事實(shí)、適用法律規(guī)定的情形，如在本案中，需要嚴(yán)格界定相關(guān)事實(shí)界限、依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行判斷，就不能用廣義解釋。

焦點(diǎn)二：將投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》設(shè)置為評(píng)審因素，是否屬于差別歧視待遇？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，采購項(xiàng)目中有?；鸵字贫井a(chǎn)品，要求提供《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》是對(duì)中小學(xué)生安全的特別考慮，不存在差別待遇和歧視待遇，可以將該證書設(shè)置為評(píng)審因素。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，貨物采購評(píng)審因素的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)更加注重貨物本身的質(zhì)量、技術(shù)規(guī)格、安全性等方面，至于生產(chǎn)的安全性，與采購項(xiàng)目、產(chǎn)品質(zhì)量本身沒有直接關(guān)聯(lián)，不應(yīng)將該證書設(shè)置為評(píng)審因素。

筆者贊成第二種觀點(diǎn)，財(cái)政部今年發(fā)布的政府采購指導(dǎo)性案例41號(hào)“G單位辦公家具采購項(xiàng)目投訴案”表明，企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的核心內(nèi)容是建立、保持并持續(xù)改進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，主要包括作業(yè)安全、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等要素?！栋踩a(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》由企業(yè)自愿提出評(píng)審申請(qǐng)，評(píng)審?fù)ㄟ^后取得，屬于非國(guó)家強(qiáng)制性認(rèn)證證書。同時(shí)，該證書主要從作業(yè)安全、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等方面考察企業(yè)的安全生產(chǎn)能力，貨物采購與上述安全生產(chǎn)能力不直接相關(guān)。既然不直接相關(guān)，將此設(shè)置為評(píng)審因素屬于《實(shí)施條例》第二十條第（二）項(xiàng)所規(guī)定的“設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)”的情形，應(yīng)認(rèn)定為差別歧視條款。

焦點(diǎn)三：能否將市場(chǎng)銷量排名作為評(píng)審因素？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)銷量排名充分體現(xiàn)了企業(yè)的綜合服務(wù)實(shí)力，準(zhǔn)確反映了消費(fèi)者對(duì)同類產(chǎn)品不同品牌的認(rèn)可程度和市場(chǎng)的接受程度，在一定程度上能夠說明該產(chǎn)品的質(zhì)量。市場(chǎng)銷量排名與市場(chǎng)占有率和經(jīng)營(yíng)規(guī)模、營(yíng)業(yè)收入等不存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中，很多中小企業(yè)的某種或某類型的產(chǎn)品市場(chǎng)銷量排名領(lǐng)先，但“經(jīng)營(yíng)規(guī)?！焙汀盃I(yíng)業(yè)收入”卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上生產(chǎn)多項(xiàng)產(chǎn)品的大公司，不存在排斥和歧視中小企業(yè)的問題。將市場(chǎng)銷量排名作為加分項(xiàng)，符合擇優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)律，是采購人擇優(yōu)選擇的權(quán)利，與《實(shí)施條例》第二十條規(guī)定并不沖突。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)銷量排名實(shí)際上反映了市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)占有率，市場(chǎng)銷量排名越在前，市場(chǎng)規(guī)模就越大，市場(chǎng)占有率就越高，競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng),大型企業(yè)的市場(chǎng)份額整體比中小微型企業(yè)高，這間接涉及了企業(yè)的規(guī)模。在本案中沒有充分理由證明市場(chǎng)銷量與產(chǎn)品質(zhì)量直接相關(guān)，將此設(shè)置為評(píng)審因素實(shí)質(zhì)上是變相將供應(yīng)商的規(guī)模條件作為評(píng)審因素，對(duì)中小企業(yè)屬于差別歧視條款。該評(píng)審因素不符合政府采購扶持中小企業(yè)的精神，涉嫌歧視或者排斥潛在供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)是正確的。將市場(chǎng)銷量排名作為評(píng)審因素會(huì)造成對(duì)中小微企業(yè)和新成立企業(yè)的限制條件，且與企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入等規(guī)模條件有關(guān)，并不能證明市場(chǎng)銷量排名越在前產(chǎn)品質(zhì)量就越好。因此，該評(píng)審因素的設(shè)置不符合《實(shí)施條例》第二十條第（八）項(xiàng)、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第十七條、《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫〔2020〕46號(hào)）第五條規(guī)定，可能會(huì)構(gòu)成對(duì)供應(yīng)商的不公平待遇。

引申分析

分析一：采購人設(shè)置差別歧視條款違背政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)原則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在本項(xiàng)目評(píng)審因素中，投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》和市場(chǎng)銷量排名兩個(gè)條款，均違反《中華人民共和國(guó)政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）第三條規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。本項(xiàng)目是教學(xué)裝備采購，不僅只是電腦采購。一般來說，電腦等制造商由于產(chǎn)品單一，參加本項(xiàng)目采購活動(dòng)的可能性小于教學(xué)裝備的代理商或者經(jīng)銷商。采購人應(yīng)給予所有潛在供應(yīng)商公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而不應(yīng)在設(shè)定評(píng)審因素時(shí)，將制造商申請(qǐng)較多，而代理商、經(jīng)銷商一般不會(huì)申請(qǐng)的《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》列入；將考察企業(yè)安全生產(chǎn)能力、市場(chǎng)銷量等與實(shí)施采購項(xiàng)目不相適應(yīng)、不具關(guān)聯(lián)性的相關(guān)因素列入。《政府采購法》第二十二條第二款規(guī)定，不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，而差別歧視待遇最多的情形表現(xiàn)在采購文件中設(shè)置的差別歧視條款，根據(jù)《政府采購法》第七十一條規(guī)定應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

分析二：設(shè)置差別歧視條款的手段及其表現(xiàn)形式。設(shè)置差別歧視條款的手段主要有三個(gè)：一是量身定制、因人設(shè)“標(biāo)”，采購人與“心儀”的供應(yīng)商事先溝通，根據(jù)該供應(yīng)商所具有的資格、資質(zhì)和其產(chǎn)品所表現(xiàn)的技術(shù)參數(shù)，設(shè)定資格條件、實(shí)質(zhì)性要求與評(píng)審因素，確保該供應(yīng)商能夠中標(biāo)或者成交；二是因貨設(shè)“標(biāo)”，采購人對(duì)采購標(biāo)的高要求，根據(jù)某一高檔產(chǎn)品來設(shè)置資格、技術(shù)、商務(wù)條件，這必然將其他產(chǎn)品排除在外；三是仿人設(shè)“標(biāo)”，不加分析和鑒別，將網(wǎng)上其他單位采購文件中的差別歧視待遇條款寫入采購文件。關(guān)于設(shè)置差別歧視條款的表現(xiàn)形式，主要體現(xiàn)在《實(shí)施條例》第二十條第（二）項(xiàng)至第（八）項(xiàng)規(guī)定。

分析三：采購人設(shè)置差別歧視條款趨于隱性，值得關(guān)注。本案之所以投訴處理決定和一審判決都未認(rèn)定存在差別歧視待遇的情形，筆者認(rèn)為，是設(shè)置的差別歧視條款趨于隱性，投標(biāo)人具有《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證證書》和市場(chǎng)銷量排名兩個(gè)條款，具有很強(qiáng)的迷惑性，難以識(shí)別其違規(guī)。但是，這兩個(gè)條款卻能限制制造商之外、市場(chǎng)銷量排名靠后的其他潛在供應(yīng)商參加該采購項(xiàng)目，從而影響政府采購活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

法律鏈接

《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例 》

第二十條　采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇：

   （一）就同一采購項(xiàng)目向供應(yīng)商提供有差別的項(xiàng)目信息；

   （二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；

   （三）采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品；

   （四）以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件；

   （五）對(duì)供應(yīng)商采取不同的資格審查或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；

   （六）限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商；

   （七）非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地；

   （八）以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商。

（作者為江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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