總規(guī)劃項(xiàng)目中標(biāo)人能否投標(biāo)分項(xiàng)目

本報(bào)記者 趙輝

日前，甲公司向當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行投訴，認(rèn)為在某信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中，中標(biāo)供應(yīng)商此前已經(jīng)中標(biāo)該工程的總體規(guī)劃項(xiàng)目，其在實(shí)施總體規(guī)劃項(xiàng)目期間，較其他供應(yīng)商獲取了更多的信息，不應(yīng)再參加管理決策項(xiàng)目的相關(guān)工作。甲公司投訴稱，申請(qǐng)取消中標(biāo)供應(yīng)商的中標(biāo)資格。該起投訴事件雖是個(gè)例，但引發(fā)了業(yè)內(nèi)較大的關(guān)注和思考：在政府采購(gòu)實(shí)踐中，總體設(shè)計(jì)項(xiàng)目的中標(biāo)人是否可以再投標(biāo)分項(xiàng)目？在分項(xiàng)目的公開招標(biāo)過程中，投標(biāo)人是否還在同一起跑線上？在保證政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下，如何根據(jù)實(shí)際情況，提高政府采購(gòu)效率？

法律無明確限制性規(guī)定

隨著信息化建設(shè)速度的加快，在各地政府采購(gòu)實(shí)踐中，信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目越來越多。據(jù)記者了解，由于此類項(xiàng)目的復(fù)雜性，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通常會(huì)應(yīng)采購(gòu)人的要求先進(jìn)行總體規(guī)劃項(xiàng)目招標(biāo)，進(jìn)而分拆多個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目的特點(diǎn)是規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、涉及多種知識(shí)、需要多個(gè)部門配合，有時(shí)采購(gòu)人很難提出一個(gè)恰如其分的需求，先招規(guī)劃方案，吸收各家的長(zhǎng)處完善規(guī)劃，然后再進(jìn)行下一步具體實(shí)施項(xiàng)目的招標(biāo)，這是合法且合理的。

然而，總體規(guī)劃項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商是否可以再參與分項(xiàng)目的投標(biāo)呢？

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒介紹說，與工程建設(shè)領(lǐng)域不同，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定總體設(shè)計(jì)等項(xiàng)目的中標(biāo)人不得再投標(biāo)分項(xiàng)目。由國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國(guó)民用航空總局聯(lián)合頒布的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第35條規(guī)定，招標(biāo)人的任何不具獨(dú)立法人資格的附屬機(jī)構(gòu)（單位），或者為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)。但在政府采購(gòu)法律體系中沒有這方面的限制性規(guī)定。

而從實(shí)踐操作領(lǐng)域來看，接受記者采訪的政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)人士大多表示，允許總體規(guī)劃項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商再參與分項(xiàng)目的投標(biāo)，具有一定的合理性。湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心副主任劉躍華認(rèn)為，如果供應(yīng)商滿足政府采購(gòu)相關(guān)法律以及招標(biāo)文件的資格要求，就應(yīng)給與同等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。在實(shí)踐中，對(duì)于規(guī)模較大同時(shí)技術(shù)較復(fù)雜的項(xiàng)目，總體規(guī)劃設(shè)計(jì)中標(biāo)供應(yīng)商對(duì)項(xiàng)目宏觀架構(gòu)規(guī)劃以及相關(guān)技術(shù)指標(biāo)的理解更為透徹，相比沒有參與該項(xiàng)目總體規(guī)劃的供應(yīng)商而言自然更占優(yōu)勢(shì)，從采購(gòu)人的心理而言也更放心。

參與投標(biāo)，起跑線不同

雖然法律并有做出限制性規(guī)定，但是也有業(yè)內(nèi)人士表示，從政府采購(gòu)提倡公開、公平、公正的原則來看，中標(biāo)總體設(shè)計(jì)的供應(yīng)商和其他供應(yīng)商的起跑線已然不同。特別是對(duì)參與了整體采購(gòu)項(xiàng)目或者其中分項(xiàng)目的前期工作設(shè)計(jì)的供應(yīng)商而言，“起跑”優(yōu)勢(shì)更為明顯。

“他都先跑了，你讓別人去追他，怎么體現(xiàn)公平呢？”河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的宋熙文表示，總項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商在某種程度上既參與分項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)設(shè)置，又參與投標(biāo)，這無形中可能會(huì)產(chǎn)生有利于自己的傾向性，有違公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。

而在其他業(yè)內(nèi)人士看來，究竟是否有違公平競(jìng)爭(zhēng)，不能一概而論，最終還要看招標(biāo)過程和招標(biāo)文件的“成色”。 在類似的投訴案件處理過程中，政府采購(gòu)監(jiān)管部門依據(jù)的也是招標(biāo)過程和招標(biāo)文件。比如，某政府采購(gòu)監(jiān)管部門做出的處理結(jié)果稱，中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)總體規(guī)劃項(xiàng)目后，僅就宏觀架構(gòu)規(guī)劃等進(jìn)行程序性工作，而后續(xù)分拆項(xiàng)目、制定集成方案及編寫業(yè)務(wù)需求等具體工作由采購(gòu)人獨(dú)立完成，招標(biāo)文件顯示的項(xiàng)目信息對(duì)所有供應(yīng)商均是公開對(duì)等的。

江蘇省政府采購(gòu)中心副主任龔云峰也表示，在分項(xiàng)目實(shí)施過程中，如果招標(biāo)文件對(duì)其他供應(yīng)商有歧視性待遇，有不合理的情況或者偏向，其他供應(yīng)商可以提出來。

新規(guī)定隱藏的問題

圍繞總規(guī)劃項(xiàng)目中標(biāo)人是否可以參加分項(xiàng)目投標(biāo)的爭(zhēng)議，在2011年有了定論。

財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫[2011]59號(hào)）規(guī)定，在信息系統(tǒng)建設(shè)中，受托為整體采購(gòu)項(xiàng)目或者其中分項(xiàng)目的前期工作提供設(shè)計(jì)、編制規(guī)范、進(jìn)行管理等服務(wù)的供應(yīng)商，對(duì)于理解及把握采購(gòu)內(nèi)容具有一定的優(yōu)勢(shì)，其再參加該項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的可能性。為保證政府采購(gòu)公平、公正，凡為整體采購(gòu)項(xiàng)目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機(jī)構(gòu)（單位），不得再參加該整體采購(gòu)項(xiàng)目及其所有分項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)；凡為分項(xiàng)目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機(jī)構(gòu)（單位），不得再參加該分項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。但屬于《政府采購(gòu)法》第31條規(guī)定的單一來源方式采購(gòu)情形的，不適用本通知。

何紅鋒告訴記者，這樣的規(guī)定對(duì)采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人顯然具有約束力，也是做出投訴處理的直接依據(jù)。

但是，這種規(guī)定出爐后，產(chǎn)生了新的問題。“熟悉行業(yè)特點(diǎn)的人都知道，如果只做總規(guī)劃項(xiàng)目，而不做分項(xiàng)目，供應(yīng)商很難賺到錢。如果規(guī)劃項(xiàng)目中標(biāo)人不能再投標(biāo)實(shí)施分項(xiàng)目，那可能會(huì)影響供應(yīng)商對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目投標(biāo)的積極性。”某省政府采購(gòu)中心有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

上海市政府采購(gòu)中心的秦志龍也認(rèn)為，一方面，在分項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中，無論是價(jià)格還是技術(shù)，沒有參與過規(guī)劃項(xiàng)目的供應(yīng)商在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到采購(gòu)人的要求并非易事；另一方面，信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目的開發(fā)難度相對(duì)較大，如果只做規(guī)劃項(xiàng)目，供應(yīng)商的成本會(huì)較高。對(duì)此，他建議，應(yīng)設(shè)立第三方專門機(jī)構(gòu)來做項(xiàng)目規(guī)劃和需求論證。

而何紅鋒則給出了不同的解決辦法：“總體規(guī)劃的預(yù)算額度可以適當(dāng)提高，在保證政府采購(gòu)公平公正競(jìng)爭(zhēng)的原則下，要讓供應(yīng)商在這個(gè)項(xiàng)目上取得合理的利潤(rùn)。