如何提高采購文件示范文本的標準化

【探討與爭鳴】

如何提高采購文件示范文本的標準化

■ 曹瓊瑤 潘穎穎

采購文件示范文本作為政府采購領(lǐng)域一種標準化、規(guī)范化、普適化的文件，在規(guī)范政府采購活動、促進公平競爭、提高采購效率等方面具有重要作用。標準化的采購文件示范文本以《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例為基礎(chǔ)，承載著不同項目各具特色的采購需求、評分標準和合同條款。本文將深入剖析采購文件示范文本的建設(shè)現(xiàn)狀和相關(guān)思考，以期為構(gòu)建更加公平、透明、高效的政府采購體系提供有益思考。

示范文本建設(shè)現(xiàn)狀分析

我國政府采購工作從1996年開始試點，經(jīng)過近30年的發(fā)展，已形成了一套較為完整的政府采購制度體系，涉及采購方式、采購需求、評價標準、合同內(nèi)容、履約驗收、爭議解決等采購活動的方方面面。

但與國際先進做法相比，還存在一定差距。目前，許多發(fā)達國家和國際組織已經(jīng)建立了一套成熟且高效的政府采購標準化體系。例如，歐盟有統(tǒng)一的政府采購指令，規(guī)定了詳細的采購程序和文件標準化要求；世界銀行和聯(lián)合國等國際組織也發(fā)布了各自的采購指南，強調(diào)采購過程中文件的標準化和透明度。這些標準化措施通常從不同層面涵蓋采購文件的格式、語言、供應(yīng)商資格要求、技術(shù)規(guī)格說明、供應(yīng)商評價等要素，旨在確保全球范圍內(nèi)政府采購活動的公平性和效率。

縱觀我國采購文件標準文本的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，與國際成熟做法相比還存在一定差距。

——統(tǒng)一的采購標準文本體系尚未建立。盡管政府采購文件標準化的重要性已被廣泛認同，但相關(guān)的法規(guī)政策還不夠健全。不同地區(qū)政府采購發(fā)展并不平衡，各地根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展需要，在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，對政府采購有很多特色化、個性化的做法，客觀上也導(dǎo)致制定全國統(tǒng)一的采購文件示范文本時機尚不完全成熟。此外，相較于國際實踐，我國在采購文件電子化制作、供應(yīng)鏈管理、履約驗收等方面的應(yīng)用也較為滯后。

——人才及經(jīng)驗技術(shù)短缺。高質(zhì)量的政府采購文件標準化需要專業(yè)的人才和先進技術(shù)支持，我國目前在這方面仍存在較大缺口。全國開設(shè)政府采購專業(yè)的高等院校屈指可數(shù)，畢業(yè)人數(shù)對于龐大的需求市場而言杯水車薪。從參與政府采購的四方人員來看，人才缺口巨大。一是采購人代表。采購人代表往往是單位的項目經(jīng)辦人員，對于項目的需求、目的等方面有充分了解，但對于采購政策往往一知半解，甚至一片空白。二是采購代理人員。采購代理機構(gòu)大量的從業(yè)人員是通過師傅帶徒弟的“傳幫帶”方式學(xué)習(xí)政府采購知識，在工作中通過大量的實戰(zhàn)操練，逐漸掌握業(yè)務(wù)知識。這種方式培養(yǎng)起來的一線人才具備較強的實操經(jīng)驗和能力，但對于政府采購的底層理論研究涉獵較少，理論知識相對薄弱。三是供應(yīng)商。供應(yīng)商參加政府采購項目的頻次、范圍、地域，決定了其對于政府采購知識的了解程度。不同供應(yīng)商之間對于政府采購知識的掌握程度差異巨大，甚至同一供應(yīng)商的不同人員也差距明顯。四是評審專家。評審專家主要是掌握其專業(yè)領(lǐng)域的知識，對于政府采購知識的了解往往以評審流程、回避原則、廉潔教育為主，缺乏理論深度。

——采購相關(guān)方協(xié)調(diào)困難。政府采購涉及采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、監(jiān)督管理部門等多個相關(guān)方，增加了采購文件標準文本落地實施的復(fù)雜性。采購人希望在預(yù)算許可范圍內(nèi)買到最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、貨物或工程。供應(yīng)商竭盡所能地希望謀取中標。代理機構(gòu)希望在法律法規(guī)框架內(nèi)實現(xiàn)公平、公正、公開，既要避免采購人設(shè)置不合理的條款對供應(yīng)商進行差別待遇，又要防止供應(yīng)商惡性競爭、虛假承諾甚至通過圍串標方式謀取中標。而監(jiān)督管理部門更看重采購全流程的監(jiān)管檢查、合理制定規(guī)則、維護公平正義。各方之間存在較大的立場和認知差異。改變各地各方已有的工作流程和習(xí)慣，推動全國性采購文件標準文本的制定和頒布，尚需要技術(shù)、時間和持續(xù)的努力。

制定示范文本的幾點思考

采購文件編制是政府采購流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其質(zhì)量直接影響到政府采購的公正性、透明度和效率。然而，在實際操作中，政府采購文件編制面臨著諸多難點，這些難點問題的解決方案直接影響示范文本的制定結(jié)果。

——建立科學(xué)規(guī)范的評審因素。隨著我國政府采購制度的不斷完善和規(guī)范，在采購實施過程中，如何確保采購過程的公正性、透明度及高效率成為關(guān)鍵問題。評審因素設(shè)置的核心在于將商務(wù)、技術(shù)、價格等多個維度的評價指標通過最優(yōu)化的權(quán)重分配，對供應(yīng)商所提供貨物、服務(wù)的質(zhì)量進行量化評分，最終根據(jù)綜合得分高低決定中標（成交）供應(yīng)商。

筆者根據(jù)政府采購法律法規(guī)的規(guī)定及實踐經(jīng)驗積累，總結(jié)歸納了評審因素設(shè)置要遵循的七項原則，即相關(guān)性原則、對應(yīng)性原則、可偏離性原則、量化細化原則、非指向性原則、非限定性原則及政策性原則。相關(guān)性原則要求評審因素的設(shè)置必須與評審對象的核心目標、性能或成果直接相關(guān)，確保評價的有效性和公正性。對應(yīng)性原則要求評審因素的設(shè)置應(yīng)與評價對象的性質(zhì)、特點和評價目的相對應(yīng)，確保評價的適宜性，避免主觀臆斷和偏見的影響?？善x性原則允許供應(yīng)商在某些評價指標上存在一定的差異，能夠更好地反映供應(yīng)商的個性化和創(chuàng)新性，避免評審結(jié)果過于單一刻板?！墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》規(guī)定評審因素應(yīng)當細化量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)，據(jù)此引申出量化細化原則，貫穿評審指標始終。非指向性原則要求評審指標不能有意或無意地指向特定供應(yīng)商或產(chǎn)品，避免傾向性和歧視性，保證評價的客觀性和公平性。而將專利、商標、品牌設(shè)置為評審因素則違反了非限定性原則。政策性原則體現(xiàn)在評審因素的設(shè)置應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，發(fā)揮政府采購的公共政策功能。

——重視采購需求的制定與評審因素的細化量化。采購需求制定與評審因素的細化量化是政府采購工作中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到采購項目的質(zhì)量和效率。

采購需求制定是采購流程的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步。它要求采購人明確自己的實際需求，包括所采購標的的種類、數(shù)量、質(zhì)量標準、人員配置、服務(wù)標準、履約時間、驗收方法等。對于采購需求的制定方案，業(yè)內(nèi)存在兩種觀點：一種觀點認為，項目不同、金額不同、應(yīng)用場景不同、采購人偏好不同，則對應(yīng)的需求也不同；另一種觀點認為，需求可以完全標準化，用標準化的需求適配各種應(yīng)用場景，保障公平性和穩(wěn)定性。筆者認為，兩者結(jié)合更有利于編制科學(xué)、合理、完善的采購需求。對于通用類項目采購，可制定標準化的需求文本，如財政部發(fā)布的計算機、服務(wù)器、操作系統(tǒng)、物業(yè)等需求標準。對于定制類項目，如軟件開發(fā)、藝術(shù)品設(shè)計、活動策劃等，則更強調(diào)個性化的需求編制，能夠體現(xiàn)項目差異性和針對實際需求的量身定制性。

評審因素的細化量化建立在科學(xué)完善的采購需求編制基礎(chǔ)之上。評審因素主要包括以下幾個模塊：一是價格評審模塊。在法律許可范圍內(nèi)，根據(jù)項目的特點和性質(zhì)合理設(shè)置價格分權(quán)重，避免價格分權(quán)重過高或過低。二是技術(shù)評審模塊。技術(shù)指標應(yīng)具體明確，可量化的指標要給出具體的數(shù)值要求，如產(chǎn)品的性能參數(shù)、規(guī)格尺寸、為項目服務(wù)的人員數(shù)量及資質(zhì)要求等。對于需要專家主觀判斷的技術(shù)方案要細化，對于技術(shù)服務(wù)的要求也要明確。比如，對于售后服務(wù)承諾、培訓(xùn)方案等，應(yīng)根據(jù)內(nèi)容的完善性、有效性等進行評分。三是商務(wù)評審模塊。供應(yīng)商資信和業(yè)績是重要的商務(wù)評審因素，應(yīng)明確不同資信等級和業(yè)績情況的得分標準，一般以量化形式呈現(xiàn)。

——發(fā)揮政策導(dǎo)向，優(yōu)化營商環(huán)境。建立公平、公正的交易環(huán)境，助力營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，是發(fā)揮政府采購政策導(dǎo)向的應(yīng)有之意，但在實踐中依然面臨不小的挑戰(zhàn)。一是各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，政策執(zhí)行力度有待加強。比如，部分地區(qū)對政府采購扶持中小企業(yè)政策執(zhí)行得不夠嚴格，存在預(yù)留份額不足、價格評審優(yōu)惠落實不到位等問題。二是對于創(chuàng)新采購方式執(zhí)行經(jīng)驗不足，扶持政策細則不夠明確，存在落地難的問題。三是一些中小企業(yè)在技術(shù)水平、管理能力、產(chǎn)品質(zhì)量等方面還存在不足，難以滿足政府采購的高標準要求。

面對上述困難，在設(shè)計示范文本時要注意以下內(nèi)容：一是支持創(chuàng)新發(fā)展。優(yōu)先采購被認定為首臺套產(chǎn)品和“制造精品”的自主創(chuàng)新產(chǎn)品。二是支持綠色發(fā)展。強制或優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品、優(yōu)先采購環(huán)境標志產(chǎn)品，鼓勵采購單位將綠色建材性能、指標等作為實質(zhì)性條件納入采購文件和合同，推廣使用綠色包裝，優(yōu)先采購綠色包裝產(chǎn)品、綠色物流配送服務(wù)以及循環(huán)利用產(chǎn)品。三是支持中小企業(yè)發(fā)展。預(yù)留采購份額專門面向中小微企業(yè)，且允許中小微企業(yè)通過聯(lián)合體、合同分包等方式提高成交率。以固定條文形式嚴格執(zhí)行小微企業(yè)價格扣除制度，提高預(yù)付款比例，加快資金支付進度，便捷中小企業(yè)信用融資。四是平等對待內(nèi)外資企業(yè)和符合條件的破產(chǎn)重整企業(yè)，切實保障企業(yè)公平競爭，平等維護企業(yè)的合法權(quán)益。

——借助人工智能，提高評審質(zhì)量。評審專家管理是政府采購的又一個難點。比如，部分專家知識更新滯后、專業(yè)方向不匹配、專業(yè)能力不足，或者在評審時責任心不強、敷衍了事，更有甚者徇私舞弊、利益尋租，擾亂正常的市場秩序。隨著人工智能的飛速發(fā)展，筆者認為，可充分借助AI提高評審質(zhì)量。一方面，通過標準化的示范文本建設(shè)，助推信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化改革，為AI準確抓取信息提供字段基礎(chǔ)。另一方面，利用集中采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)數(shù)量優(yōu)勢及沉淀的海量采購信息，訓(xùn)練AI問答系統(tǒng)，輔助專家評審。同時，通過圖形文字識別等技術(shù)，批量抓取各投標人的量化指標，協(xié)助專家完成客觀分評審。此外，AI還可以在流程控制、風(fēng)險預(yù)警及監(jiān)測方面發(fā)揮積極作用。

（作者單位：浙江省杭州市公共資源交易中心）

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