【《政府采購(gòu)法》頒布十周年特刊】區(qū)縣小采購(gòu) 十年大蛻變

【《政府采購(gòu)法》頒布十周年特刊】

區(qū)縣小采購(gòu) 十年大蛻變

【引言】和順、豐南、敖漢……在我國(guó)的國(guó)家地圖上，這些鮮為人知、五花八門的區(qū)縣名字密密麻麻地點(diǎn)綴著祖國(guó)大地，構(gòu)成了最基礎(chǔ)的中國(guó)力量。同樣，這些區(qū)縣也是政府采購(gòu)工作最基層的“細(xì)胞”。

圖為《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》曾報(bào)道過的主要區(qū)縣

本報(bào)記者  戎素梅

將區(qū)縣采購(gòu)簡(jiǎn)單比作全國(guó)政府采購(gòu)這座參天大樹的神經(jīng)末梢或許并非那么恰切，但它卻是政府采購(gòu)最基層的力量。有人說，越貼近基層，政府采購(gòu)越有活力，越能體現(xiàn)創(chuàng)新的勃勃生機(jī)和惠及民生的本意。這話沒錯(cuò)兒，扎根政府采購(gòu)基層的土壤中，默默地為基層需求做好服務(wù)是區(qū)縣級(jí)采購(gòu)樸素而執(zhí)著的追求。這其中，緊扣民生和模式創(chuàng)新是區(qū)縣采購(gòu)兩大突出特點(diǎn)。

如今，站在新階段的門檻上回望，我們赫然發(fā)現(xiàn)，跌跌撞撞走過10年，區(qū)縣采購(gòu)仍以披荊斬棘之勢(shì)奮勇前行，所過之處，已成一片絢麗花海。

增長(zhǎng)與拓展

用“摸著石頭過河”形容區(qū)縣采購(gòu)的探索再合適不過了。

《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)區(qū)縣采購(gòu)并未做出明確規(guī)定。加之區(qū)縣專家?guī)鞂＜屹Y源相對(duì)匱乏、供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)不夠充分、市場(chǎng)不夠成熟、運(yùn)作模式不完善等“軟肋”，區(qū)縣采購(gòu)對(duì)省、市級(jí)采購(gòu)模式的效仿很難達(dá)到預(yù)期效果。在相對(duì)有限的財(cái)力條件下，毫不夸張地說，它的每一點(diǎn)進(jìn)步，都要經(jīng)歷荊棘叢林中跋涉般的艱難。

然而，即使在這種極度困難的情況下，區(qū)縣采購(gòu)不僅在量上實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng),而且在范圍上也不斷拓展。

區(qū)縣政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)顯而易見。以河北省唐山市豐南區(qū)為例，政府采購(gòu)總額從2001年的1000多萬元增長(zhǎng)到2011年的4.78億元，為2001年采購(gòu)額的47.8倍。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部，區(qū)縣采購(gòu)規(guī)模占比依然較大，2011年，新疆維吾爾自治區(qū)政府采購(gòu)總規(guī)模為136.67億元，其中縣（區(qū)）級(jí)采購(gòu)額約為84.50億元，占比達(dá)62%。

在規(guī)模節(jié)節(jié)攀升的同時(shí),縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)也相繼成立,數(shù)量大增。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年3月，全國(guó)區(qū)縣級(jí)政府采購(gòu)中心已增設(shè)至2021個(gè)。制度建設(shè)方面的“增長(zhǎng)”同樣令人欣喜。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)各地區(qū)、各部門制定政府采購(gòu)制度辦法90591個(gè)，其中縣級(jí)51149個(gè)。

范圍的拓展不僅表現(xiàn)在采購(gòu)目錄范圍的擴(kuò)延，而且也表現(xiàn)在采購(gòu)輻射面的加大，從縣級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)采購(gòu)延伸。以河北省唐山市豐南區(qū)為例，2004年7月，該區(qū)逐步將政府采購(gòu)工作由區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展。截至2012年2月底，該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)總金額已達(dá)31490.05萬元，節(jié)約資金3244.34萬元，資金節(jié)約率達(dá)9.3%。

多樣化創(chuàng)新

規(guī)模小、專家少、采購(gòu)人員不足，面對(duì)這些無法繞過的困難，區(qū)縣采購(gòu)如何才能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展？

無疑，結(jié)合區(qū)縣自身實(shí)際，進(jìn)行模式創(chuàng)新，不失為一個(gè)好辦法。10年來，各地不斷探索區(qū)縣政府采購(gòu)運(yùn)作模式，并形成了許多卓有成效的經(jīng)驗(yàn)。

規(guī)范是創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。多年來，全國(guó)各地紛紛以制度建設(shè)規(guī)范縣級(jí)政府采購(gòu)工作，在加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范操作及指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)工作等方面頗有建樹。

各地的模式創(chuàng)新頗具特色。例如，浙江省安吉縣在浙江省政府采購(gòu)網(wǎng)上隨機(jī)搜索已注冊(cè)的相關(guān)企業(yè)，邀請(qǐng)其參加政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施方案；遼寧省依托沿海開發(fā)的有利時(shí)機(jī)，開創(chuàng)了縣級(jí)工程采購(gòu)的增長(zhǎng)極，“瓦房店模式”在全省乃至全國(guó)都被視為工程采購(gòu)的樣板；張家口市橋西區(qū)靈活運(yùn)用采購(gòu)方式，通過電話詢價(jià)和限時(shí)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)價(jià)，大大提高了采購(gòu)效率；山西省和順縣政府采購(gòu)實(shí)物供應(yīng)站建設(shè)的成功探索，為小縣城政府采購(gòu)的發(fā)展趟出一條新路……

此外，業(yè)內(nèi)專家曾指出，區(qū)域聯(lián)動(dòng)是縣（市）采購(gòu)發(fā)展的大勢(shì)所趨，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》也曾對(duì)此多次展開討論。建立“省級(jí)搭臺(tái)、市級(jí)唱戲、市縣上下聯(lián)動(dòng)、區(qū)域橫向聯(lián)合”的運(yùn)行機(jī)制，或采用橫向聯(lián)合采購(gòu)模式、加強(qiáng)縣（市）級(jí)協(xié)作，更好地發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，不失為縣級(jí)采購(gòu)發(fā)展的可行路徑之一。目前，各地已有不同成果，其中，浙江、湖北、江蘇等地都在政府采購(gòu)全省聯(lián)動(dòng)或部分聯(lián)動(dòng)方面取得良好效果。

采購(gòu)惠民生

區(qū)縣采購(gòu)的勃勃生機(jī)，自然離不開民生項(xiàng)目的支撐。

此前，眾多理論、實(shí)踐專家已有充分探討。由于各地經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)的差異，全國(guó)東部、中部、西部區(qū)縣采購(gòu)發(fā)展并不平衡，除廣東、浙江、江蘇等地外，大多數(shù)地區(qū)的區(qū)縣采購(gòu)受財(cái)力所限，規(guī)模較小，加之省級(jí)集中采購(gòu)已盡可能地將區(qū)縣采購(gòu)項(xiàng)目納入其中，在縣級(jí)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)實(shí)難發(fā)揮。但是，由于涉及對(duì)象最多、范圍最廣、與基層百姓接觸最密切，在造福民生方面，區(qū)縣采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)是得天獨(dú)厚的。

縱觀10年來區(qū)縣采購(gòu)在民生項(xiàng)目方面不斷拓展，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)物資采購(gòu)等方面均被納入政府采購(gòu)范疇。從田間地頭到百姓住房，從縣容鎮(zhèn)貌到現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)，處處都有政府采購(gòu)的身影。

具體說來，河北省張家口市宣化區(qū)對(duì)大學(xué)生村官人身保險(xiǎn)、公安干警人身意外保險(xiǎn)等實(shí)施政府采購(gòu)；陜西省勉縣政府采購(gòu)中心通過公開招標(biāo)建起現(xiàn)代化養(yǎng)殖設(shè)施，帶領(lǐng)農(nóng)民走上致富路；在西藏的區(qū)縣，政府采購(gòu)每年都會(huì)及時(shí)幫助農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，備戰(zhàn)春耕；河南省商水縣通過政府采購(gòu)，為當(dāng)?shù)?ldquo;葡萄農(nóng)民專業(yè)合作社”購(gòu)置了400噸新型組合式儲(chǔ)藏保鮮氣調(diào)庫(kù)；河南省博愛縣通過對(duì)農(nóng)村飲水安全工程實(shí)施公開招標(biāo)，有效解決了9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、93個(gè)行政村、近20萬農(nóng)民的飲水難問題……凡此種種，不勝枚舉，縣級(jí)采購(gòu)在服務(wù)民生方面堪稱功不可沒。

【專家聲音】縣級(jí)采購(gòu)路在何方

本報(bào)記者  戎素梅

對(duì)于財(cái)力普遍緊張的縣級(jí)政府來說，政府采購(gòu)“節(jié)流”的重要意義不言自明。同時(shí)，通過凈化市場(chǎng)、培育有競(jìng)爭(zhēng)力的本地企業(yè)，也為“開源”創(chuàng)造了有利環(huán)境。

然而，由于我國(guó)縣級(jí)財(cái)政情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在推行縣級(jí)政府采購(gòu)改革中存在諸多問題：縣級(jí)采購(gòu)一般規(guī)模較小，且政府采購(gòu)本身要求價(jià)格較低，難以吸引較多供應(yīng)商，導(dǎo)致充分競(jìng)爭(zhēng)無法實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)發(fā)育不成熟;《政府采購(gòu)法》對(duì)縣級(jí)采購(gòu)如何運(yùn)作并無明確規(guī)定，縣級(jí)采購(gòu)目前尚無業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)的可規(guī)范性模式，始終處于摸索階段;專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，專家專業(yè)范圍窄、人數(shù)少、層次低，不能全部滿足對(duì)評(píng)審專家的需求；機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清、政府采購(gòu)管理和監(jiān)督措施不到位等，制約著縣級(jí)采購(gòu)的深入開展。

經(jīng)過多年探索實(shí)踐，目前，全國(guó)已有2021個(gè)區(qū)縣設(shè)立了集采機(jī)構(gòu)，厘清了各部門職責(zé)；部分地區(qū)打破專家?guī)斓赜蚝托姓^(qū)劃的界限，實(shí)現(xiàn)了與周邊市縣甚至省級(jí)評(píng)標(biāo)專家?guī)斓馁Y源共享；一些卓有成效的縣級(jí)政府采購(gòu)操作規(guī)范及機(jī)制也已逐步形成，監(jiān)管得以強(qiáng)化。當(dāng)這些問題不再是問題后，縣級(jí)采購(gòu)發(fā)展，究竟指向何處？

有專家、學(xué)者及相關(guān)部門提出，或可形成橫向或縱向的區(qū)域聯(lián)動(dòng)采購(gòu)模式，將難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；牧阈遣少?gòu)集合起來，實(shí)現(xiàn)規(guī)模采購(gòu)，如湖北、浙江等地的探索。在這一觀點(diǎn)上，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東頗具代表性。

徐煥東分析認(rèn)為，目前縣級(jí)采購(gòu)有3種方式。一是市、縣聯(lián)合采購(gòu)?？h級(jí)政府不單獨(dú)設(shè)立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)在統(tǒng)一目錄之內(nèi)和超過規(guī)定數(shù)量的采購(gòu)，由財(cái)政局政府采購(gòu)管理部門編制采購(gòu)目錄和預(yù)算計(jì)劃，委托市級(jí)（設(shè)區(qū)的市）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中采購(gòu)。二是中介代理制度。在政府采購(gòu)代理中介市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可不設(shè)立縣級(jí)政府采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)，而將項(xiàng)目委托給代理機(jī)構(gòu)，并付給他們采購(gòu)代理費(fèi)。三是長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，如果能推廣政府采購(gòu)職業(yè)資格制度，可直接委托政府采購(gòu)資格人進(jìn)行采購(gòu)。

【區(qū)縣樣板】山西和順：實(shí)物供應(yīng)節(jié)支增效

本報(bào)記者 孫善臣 通訊員 藥海瀟

作為國(guó)家級(jí)貧困縣,山西省和順縣的小財(cái)政卻在政府采購(gòu)的“大集中”上做出了好文章。

全縣120多個(gè)行政事業(yè)單位的日常辦公用品、設(shè)備耗材、專用小型設(shè)備等600多種采購(gòu)品目，一律由政府采購(gòu)實(shí)物供應(yīng)站集中供應(yīng)。山西省和順縣結(jié)合該縣實(shí)際，9年來走出了一條政府采購(gòu)實(shí)物供應(yīng)的特色之路。

應(yīng)需組建供應(yīng)站

2003年和順縣由于采購(gòu)規(guī)模分散、關(guān)系售貨普遍、流通環(huán)節(jié)多，加之運(yùn)輸成本較高等因素影響，采購(gòu)市場(chǎng)質(zhì)次價(jià)高、以次充好、買少開多等現(xiàn)象嚴(yán)重。從價(jià)格方面來看,與附近的太原、石家莊等地相比普遍高出20%左右。

鑒于此，該縣財(cái)政局考察組先后深入北京中關(guān)村、石家莊、太原等地進(jìn)行實(shí)地考察，在反復(fù)比較采購(gòu)成本、采購(gòu)價(jià)格的情況下，于2003年8月下旬著手組建“和順縣國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)物供應(yīng)站”。該供應(yīng)站為全額事業(yè)單位，隸屬于政府采購(gòu)中心。至今，實(shí)物供應(yīng)站已成功運(yùn)行9年。

運(yùn)行保障機(jī)制完善

“國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)物供應(yīng)站的建立，是以最大限度地節(jié)約財(cái)政資金，降低行政事業(yè)單位運(yùn)行成本為目的。”和順縣政府采購(gòu)中心主任張賢恩告訴記者，實(shí)物供應(yīng)站對(duì)全縣已納入會(huì)計(jì)集中核算的行政事業(yè)單位的日常辦公用品、設(shè)備耗材、專用小型設(shè)備等實(shí)行政府集中采購(gòu)，統(tǒng)一供應(yīng)。

據(jù)了解，財(cái)政預(yù)算、政府集中采購(gòu)和會(huì)計(jì)集中核算三管齊下，是供應(yīng)站正常而有效運(yùn)行的有力保證。張賢恩告訴記者，供應(yīng)站不是一個(gè)單獨(dú)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，而是與財(cái)政預(yù)算、政府集中采購(gòu)和會(huì)計(jì)集中核算相互作用、相輔相成、整體聯(lián)動(dòng)的有機(jī)結(jié)合體。

節(jié)支增效顯奇效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，9年來，和順縣實(shí)物供應(yīng)站已為120多個(gè)行政事業(yè)單位累計(jì)供應(yīng)貨物資金達(dá)到789萬元，共節(jié)約資金 102.5萬元，節(jié)約率13％。

“政府采購(gòu)實(shí)物供應(yīng)站制度不僅有效地降低了行政事業(yè)運(yùn)行成本，為和順縣貧困財(cái)政支出減負(fù)，而且該模式實(shí)施陽光作業(yè)，從源頭上杜絕了腐敗行為的滋生。”張賢恩認(rèn)為，實(shí)物集中供應(yīng)制度作為政府采購(gòu)協(xié)議供貨的一種形式，有著其特殊的生長(zhǎng)環(huán)境要求，它的實(shí)行必須與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合起來。像和順這種規(guī)模不大的縣級(jí)比較適合操作實(shí)物供應(yīng)站模式，而對(duì)于地級(jí)市操作起來，難度則大很多。

內(nèi)蒙古敖漢：創(chuàng)縣級(jí)工程采購(gòu)新模式

本報(bào)記者 戎素梅 通訊員 邵彩紅

提及內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗的政府采購(gòu)，不能不提它的工程采購(gòu)。該旗將工程采購(gòu)幾乎做到了極致，令其他很多區(qū)縣難以比肩。

工程采購(gòu)?fù)聘卟少?gòu)規(guī)模

記者了解到，自2003年4月率先在赤峰市成立政府采購(gòu)中心以來，該旗采購(gòu)中心已累計(jì)完成采購(gòu)預(yù)算17. 2億元，實(shí)際采購(gòu)金額14.7億元，節(jié)約資金2.5億元，資金節(jié)約率達(dá)14.4%。

一個(gè)地形復(fù)雜、全靠植樹造林發(fā)展起來的小縣城，在政府采購(gòu)工作上為何有如此大的手筆？這都是工程采購(gòu)的功勞。

2006年，敖漢旗政府出臺(tái)《政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目施工采購(gòu)管理辦法》，正式將政府投資工程納入政府采購(gòu)范圍。

截至目前，采購(gòu)中心共組織實(shí)施了43棟公益性房屋建筑、15條市政道路、4座市政橋梁建設(shè)工程、孟克河新惠路段綜合整治工程和橡膠壩工程。此外，嘎查村級(jí)集體公益事業(yè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目在全旗推廣以及中小學(xué)布局調(diào)整、校舍安全等工程的成功實(shí)施，都有力地推動(dòng)了該旗工程采購(gòu)的發(fā)展。

創(chuàng)新工程采購(gòu)評(píng)標(biāo)方法

敖漢工程采購(gòu)最值得一提的便是評(píng)標(biāo)方法的創(chuàng)新。

從最低評(píng)標(biāo)價(jià)法到經(jīng)評(píng)委評(píng)審的最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，再到目前普遍采用的合理定價(jià)評(píng)審抽簽法，敖漢工程采購(gòu)的透明度在不斷加強(qiáng)，工作效率也大為提高。

據(jù)采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，合理定價(jià)評(píng)審抽簽法的主要程序是：針對(duì)工程特點(diǎn)、施工內(nèi)容和難易程度等具體細(xì)節(jié)，組織有關(guān)部門和工程造價(jià)專業(yè)人員詳細(xì)分析財(cái)政評(píng)審價(jià)，確定下浮比例，并作為合理工程造價(jià)（即中標(biāo)價(jià)）；邀請(qǐng)專家嚴(yán)格審查投標(biāo)申請(qǐng)文件、資質(zhì)證件等，并向資格預(yù)審合格的申請(qǐng)人發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書；開標(biāo)后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審，并由招標(biāo)委員會(huì)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)論進(jìn)行審核，確定投標(biāo)文件通過審核的投標(biāo)人為合格抽簽人，最終經(jīng)抽簽（雙色球抽簽法或大小號(hào)抽簽法，二者擇其一）決定中標(biāo)候選人。整個(gè)過程都在紀(jì)檢、財(cái)政部門現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下進(jìn)行。

“合理定價(jià)評(píng)審抽簽法看似原始，卻比較符合基層民眾的心理追求和理解力，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，凈化了招投標(biāo)環(huán)境和秩序，收效較好。目前，在工程類采購(gòu)方面，無一例因評(píng)標(biāo)方法而出現(xiàn)的有效投訴。”該負(fù)責(zé)人頗為自豪地說道。